4．国民党统治时期的政府结构

1925年7月1日，国民政府在广州成立。1928年2月，国民党各派合流，成立统一的南京国民政府，6月初奉张集团战败退出平津地区，北京军政府垮台，南京国民政府成为中央政府。按照国民党政纲、政策和政府组织的演变，国民党政府主要分训政和宪政两个时期。如果细分的话，还可以分成战前、战时、战后三个阶段，主要反映政府在时局环境中的变通。

　　训政时期主要考察政党与政府的关系，即所谓党统问题。对于孙中山的五权宪法与五院制应注意：（1）五权宪法、五院制与三权分立的比较。（2）五院制政府制衡权限和使用范围。（3）行政决策与执行、监督的效能。（4）国家主席职权制度与变动。（5）五院关系及其各部门关系与变动。（6）行宪时期的总统与五院。

　　（1）五院制国民政府的确立

　　1927年4月18日，蒋介石宣布成立南京国民政府。1928年2月，国民党各派合流，2月13日正式公布国民党二届四中全会通过的《中华民国国民政府组织法》，规定国民政府总揽中华民国之治权，统率陆海空三军，行使宣战、媾和、缔约、大赦、特赦、减刑、复权、公布法律、发布命令之权；行政院各部正副部长、各委员会正副委员长、立法和监察委员均由国民政府任命；国民政府主席代表国民政府接见外国使节，举行或参与国际典礼，兼任陆海空军总司令；国民政府设国务会议以处理国务，国务会议由国民政府委员组成；院与院间不能解决的问题，由国务会议议决；法律、命令之公布，经国务会议议决后，由国民政府主席及五院院长署名；各院也可以依据法律单独宣布关于各主管事项的命令。

　　1928年8月，国民党二届五中全会决定按照孙中山学说改组国民政府，成立五院制国民政府。10月3日，国民党中央执行委员会通过并公布《中国国民党训政纲领》，通过《中华民国国民政府组织法》。8日，行政、立法、司法、监察、考试五院制国民政府成立。

　　五院制并非五权分立，而是五院分工。

　　（2）国民政府及国民政府主席

　　按照国民党政权和治权分离原则，国民政府为最高治权机关，总揽中华民国之治权。国民政府由国民党中央执行委员会推举委员若干人组织之，并推定其中5至7人为常务委员，于常务委员中推定1人为主席，改变武汉时期国民政府不设主席、由常务委员5人负责的常委负责制。

　　随人选变化，主席制在各时期内容有所不同，大致表现为六个阶段：1、1928年2月，由于国民党各派势均力敌，谭延闿被推为主席，按规定代表国民政府接见外使，举行或参与国际典礼等，是为名誉主席。2、10月8日，蒋介石继任国民政府主席，并兼任中华民国陆海空军总司令，是为兼军权的主席。3、中原大战后，蒋介石籍谭延闿病故，以国民政府主席身份兼任行政院院长，是为兼任行政院长的主席。4、1931年5月，国民会议通过《训政时期约法》，规定国民政府主席对内对外代表国民政府；各院院长及各部部长、各委员会委员长，由国民政府主席提请国民政府依法任免；公布法律和发布命令，由国民政府主席依法署名行之。6月，国民党三届五中全会再次修正《国民政府组织法》，国民政府的合议制变为主席集权制，是为大权独揽的主席。5、九一八事变后，蒋介石辞去国民政府主席兼行政院院长之职，由国民党元老林森担任国民政府主席。1932年12月26日，国民党四届一中全会通过《关于中央政制改革案》，并通过《修正中华民国国民政府组织法》，规定国民政府主席以年高德劭者选任之，任期为2年，得连任1次，但于宪法颁布时，应依法改选之；国民政府主席为中华民国元首，对内对外代表国家，但不负实际政治责任，不得兼任其他官职，不享有提请任免五院正副院长指挥五院之权；发布命令和公布法律，由国民政府主席署名行之，但必须经关系院院长、部会长的副署，方才有效；五院正副院长均由国民党中执会选任，各自对中执会负责，独立行使五种治权。再次成为虚伪元首的主席。6、1943年8月，林森因病去世，蒋介石以国民党总裁身份担任国民政府主席。9月，国民党五届十一中全会再次通过并公布《修正中华民国国民政府组织法》，规定国民政府主席任期3年，连选得连任，但于宪法实施后，依法当选之总统就职时，即行解职；国民政府主席为陆海空军大元帅；五院正副院长由国民政府主席于国民政府委员中提请国民党中执会选任之，国民政府主席对中执会负责，五院正副院长对国民政府主席负责；国民政府公布法律、发布命令，由国民政府主席依法署名、由关系院院长副署行之。又转为实权主席。

　　（3）国民政府委员、国民政府会议

　　国民政府设委员若干人，由国民党中执会选任之。委员名额时有增减，资格初无规定。五院制国民政府成立初期，国民政府主席、五院正副院长为国民政府当然委员。1931年12月，国民党四届一中全会规定五院正副院长、各部会长官以及现役军人不再兼任国民政府委员。委员任期无明文规定，受到罢免时就不再担任，事实上国民政府组织法每修改一次，国民政府委员必然全体改选一次，中途如有缺额由国民党中执会或中常会选补。1932年就职的国民政府委员，一直担任至1943年9月。

　　国民政府采取合议制，即以会议的形式行使职权。会议由国民政府主席及全体委员组成，开会时国民政府主席为主席，主席不在时，由出席委员临时推1人主持。国民政府会议因国民政府主席地位和职权变化而变化。国民政府会议名称于五院制初建时称国务会议，职权为处理国务，解决五院之间不能解决的事项，国务会议位于五院之上，故称“五院汇集之枢纽”。1930年蒋介石以国民政府主席兼行政院院长之后，将行政院会议改为国务会议，原来的国民政府国务会议改称国民政府会议。1931年12月实行虚位元首制后，又将国民政府会议改称国民政府委员会会议，地位更为下降，基本处于休会状态。

　　国民政府会议由国民政府主席召集，但有2/3以上委员认为有必要开会时，得要求主席召集。出席会议的法定人数，据1932年1月23日公布的《国民政府委员会会议规程》规定，只要有留驻于国民政府所在地委员过半数出席就可以开会。开会时，非委员的国民政府文官长、参军长以及文官处的文书、印铸两局局长、行政院各部会长官必要时得列席会议。

　　（4）国民政府本身组织及直属机关

　　国民政府本身组织指国民政府主席、委员、会议以及内设的文官处、参军处、主计处等，直属机关指不属于五院管辖直接由国民政府领导的专门性机关，有长期性的，也有些是临时的。如外交委员会、购料委员会、赈务处、太湖水利工程处及广东沿河办事处，稍后有建设委员会、西京筹备委员会、导淮委员会、黄河水利委员会、全国经济委员会、全国财政委员会、中央研究院、总理陵园管理委员会、故宫博物院等，有些不过是随设随废，或者不断改变隶属关系。

　　（5）行政院

　　行政院于1928年10月25日成立，为国民政府最高行政机关。法律上规定行政院与其他四院平等，实则位列五院之首，其组织与职权分行政院本身和所属部、会、署两个层次。

　　行政院本身组织包括行政院院长、行政院会议及行政院直属办事机构。行政院设正副院长各1人，特任，由国民党中执会选任。1931年6月15日国民政府组织法修正公布前，正副院长均由国民政府委员兼任；后由主席提请国民政府依法任免；自蒋介石不再担任国民政府主席后，取消了国民政府委员兼任的制度。行政院院长职权为：综理行政院院务，监督所属机关职员，考核各省市政府的施政情况，提出施政方针于行政院会议，监督行政院会议议案的执行；主持行政院会议；副署国民政府主席发布的关于行政院主管事项的命令及处分；提请国民政府主席任免行政院所属各部会长官，国民政府主席不负实际政治责任后，改为直接向国民党中执会任免。行政院副院长助理院长处理院务，一般情况下多由部长兼任，本身无特定的职权，在院长因事不能执行政务时代理。行政院会议是行政院决策、讨论、议决机构，1930年一度改称国务会议，1932年以后仍然称为行政院会议。开会时由院长或副院长主持，各部、会、署长官参加，各部、会、署秘书长和政务次长列席。正副院长因事不能出席时，由出席者公推一人代理主持。行政院会议每周举行一次，议程分普通和秘密两种，出席者过半数以上同意即为通过。如果议题争论较大，则一般交给有关部门审查，提出意见再议定。除了正式例会外，行政院还有各种非正式“谈话会”交换意见，调整各部门间争论。行政院会议得议决：提出于立法院的法律案、预算案、大赦案、宣战案、媾和案、条约案以及其他重要国际事项；讨论任免全国荐任以上的行政官、少尉以上陆海空军官佐和少校以上军官；议决行政院所属各部会署之间争论的事项，以及讨论议决依据法律和行政院院长认为应该讨论议决的事项。行政院所有的命令和处分，其关于一般行政者，必须经全体部会长官之副署，其关于局部行政者，必须经各关系部会长官之副署，方发生效力。行政院直属办事机构有秘书处和政务处，负责行政院各项具体的事务工作，实际为院长幕僚机构。

　　五院制国民政府成立以前，仅设民政、外交、财政、司法和交通等部。行政院成立后，下设内政、外交、军政、财政、农矿、工商、交通、铁道、卫生等9个部，以及建设、劳动、禁烟、蒙藏、侨务等5个委员会。随后大学院取消，在行政院下设立教育部。1929年4月，增设海军部。1931年，农矿和工商两部取消，改设实业部。卫生部一度改为卫生署，属于内政部，随后又独立出来。属于司法院的司法行政部，也一度改为司法部，隶属行政院。到抗日战争爆发前，行政院下设内政、外交、军政、财政、交通、铁道、海军、教育、实业9部和侨务、蒙藏2委员会及卫生署。抗战爆发后，国民政府于1938年根据情况进行部会调整，实业部改组为经济部，卫生署并入内政部，铁道部事务由交通部掌管，海军部取消。1938年4月，增设赈务委员会；以后渐次增设社会部、兵役部、农林部、粮食部和地政署等。此外，行政院还因临时需要，设立一些直辖临时机关，比如行政院驻平政务整理委员会、蒙古地方自治指导长官公署、农村复兴委员会、盐政改革委员会、中央古物保管委员会、中英庚款管理董事会等。

　　（6）立法院

　　立法院为国民政府最高立法机关。1928年12月5日，立法院成立，实际地位逊于行政院，高于其他三院。

　　立法院设正副院长各1人。院长指挥全院院务及其所属机关；提请国民党政府任免立法委员；主持立法院会议，决定会议议事日程，整理议案等；对于立法院会议否决或废弃的议案，得提出意见书呈报于国民党中政会；监督立法委员服从国民党政纲政策；副署国民政府主席签署的关于立法院主管事务的法律命令。

　　立法委员任期为2年，据1928年10月颁布的国民政府组织法规定，立法委员人数为49至99人，12月产生第一届委员总数为49人。1931年12月，国民党政府规定立法委员人数为49至100人，一半由立法院院长提请国民政府任命，一半民选。但民选并未实行。从1930年12月至1931年10月，第二届立法委员人数达62人。孙科1933年1月就职后，提出的第三届立法委员人数达90人。立法委员标准由国民党中政会规定：首重其在党之历史，以曾为党国效忠，在革命过程中未曾有违背党义之言论行动，而又于法律、政治、经济有相当学识经验者。此外，还须考虑地域的分配。立法委员在任时，不得兼任其他官职，不能执行律师业务。立法委员得出席立法院会议，并由5人以上连署提出法律案，3人以上请求召开立法院会议秘密会议；分任立法院各专门委员会委员；分赴各地考察，收集处理有关主管事项。立法委员在院内的言论和表决，对外不负责；除“现行犯”外，非经立法院的许可，不能对立法委员加以逮捕或拘禁。

　　立法院行使职权采会议形式。立法院会议由正副院长及全体立法委员组成，每周至少开会一次。在一般情况下，立法院会议公开召开，但是有3名立法委员提议或各院院长及各部会长官请求时，可以召开秘密会议。立法院会议由院长或副院长主持，正副院长都不在时，一般不开会。会议非有1/3的立法委员出席，不得开议。议案通过与否以出席委员过半数决定；如果支持与反对者同数时，就由会议主持者拍板决定。案件通过要按照三读程序，但是必要时可由院长或出席委员1/3以上提议，可以缩减程序。立法院会议讨论议决的议案有先后次序，按序为国民党中政会交议者、国民政府交议者、各院移送者、立法委员5人以上连署提出者。但是在必要时，会议主持者可以临时更改讨论顺序。此外，立法委员在一定的情况下，可以临时提案，临时提案须经立法委员4人以上附议，才能成立。

　　在一般情况下，立法院设法制、外交、财政、经济、军事5个常设委员会，负责审议院长和立法院会议交送议案、各该委员会委员提议议案、由各委员会移送的同本委员会有关议案等。各委员会设委员若干人，由立法委员担任；委员长由院长指定，负责主持各该委员会会议。此外，为处理重大法律还可以设立临时委员会，如宪法起草委员会。立法院并非国家最高立法机关，只是审议法案、草拟法律条文、整理法规和履行立法手续的工作机关。

　　（7）司法院

　　司法院是国民政府行使司法权的最高机关。1927年底，南京国民政府将广州国民政府时期的司法行政委员会改组为司法部。1928年10月扩大为司法院。

　　司法院本身组织为司法院正副院长、司法院会议和司法院内部办事组织。司法院设院长、副院长各1人。院长总理全院事务，提请任命所属官吏，掌理司法行政权与司法审判权；主持司法院会议，并经最高法院院长及其所属各庭庭长会议后，行使统一解释法令及变更判例职权；对于行政法院和公务员惩戒委员会的审判，在必要时得出庭审理；向立法院提出特赦、减刑及复权等事项；担任最高法院院长及其所属各庭庭长会议主席；副署国民政府主席颁布的有关司法院主管事项的法律和命令。司法院会议设置始于1935年3月，由司法院院长、副院长、司法行政部部长及两次长、最高法院院长及书记官长和检察署检察长、行政法院院长及书记官长、公务员惩戒委员会委员长及书记官长、司法院秘书长和法官训练所所长等人组成，每月开会2次，但院长有必要时可以召开临时会议。司法院会议得议决：关于司法之法律案和预算案等；司法机关荐任以上人员的任免；司法院所属各部、院、委员会间不能解决事项；院长或所属各院院长、部长及委员长以为应交会议议决的事项。司法院内部办事组织为秘书处、参事处和会计室。

　　下设机关为司法行政部、最高法院、行政法院和公务员惩戒委员会，分别行使司法行政权、审判权和惩戒权。司法行政部在行政上受司法院监督、指挥，在执行政策政纲上也要秉承司法院旨意。最高法院、行政法院和公务员惩戒委员会只在行政上受司法院监督，行使职权时完全独立，不受司法院干涉。

　　据统计，自公务员惩戒委员会成立到1935年9月的3年多时间里，共办案件349件。在被移付惩戒人员409人中，受免职处分的共113人，受降级处分的或减俸处分的共195人，受记过处分的共101人。其中简任职22人，荐任职188人，委任职198人。从1933年6月行政法院的成立到1935年9月，行政法院共受理案件404件，结案共309件。在受理的案件中，不服再诉愿决定而提起行政诉讼的225件。在已经结案的各案中，已判决终结的94件，判决结果是撤消或变更原处分或原决定的43件，驳回起诉的51件。

　　（8）考试院

　　考试院为国民政府最高考试机关，将以前属于行政部门的考试和铨叙合二为一，规定所有公务员都必须经过考试院的考选与铨叙，方能任用。1928年10月20日，《考试院组织法》公布施行，1930年1月6日，考试院正式成立。

　　考试院本身组织为考试院正副院长、考试院会议和事务机构秘书处、参事处。考试院设正副院长各1人。院长综理全院行政事务，提请国民政府任免考试院所属考试委员会委员长、铨叙部部长和次长等官吏，监督所属职员，主持考试院会议，副署国民政府主席颁布或发布的有关考试院主管事项的法律、命令等。考试院会议每周至少开会一次，考试院正副院长、考试委员会委员长、铨叙部部长等人参加，得议决关于文官之考选、官吏之铨叙、考试院就主管事项提出于立法院的议案、院长依法交议等事项。

　　考试院所属机关分为常设和临时两种，前者有考选委员会、铨叙部和考铨处，后者有襄试处、试务处和典试委员会。

　　（9）监察院

　　广州国民政府时期就有监察院，但南京国民政府初创时却未设置。依1928年10月《国民政府组织法》规定，监察院为国民政府最高监察机关。1929年6月，国民党三届二中全会通过《治权行使之规律案》，规定凡对于公务员过失之举发，应呈由监察院处理，非监察院及其所属机关不得受理；其不经监察院而公然攻讦公务员或受理此项攻讦者，以越权论。1931年2月16日，监察院成立，职权包括弹劾权、审计权、调查权、巡察权、监试权、纠举权和建议权，为五院中成立最晚的院。

　　监察院本身组织为监察院正副院长、监察委员、监察院会议和事务组织秘书处、参事处。监察院设正副院长各1人。院长综理全院行政事务，提请国民政府任免监察委员、监察使以及审计部部长、次长等官员，主持监察院会议，副署国民政府主席发布的有关监察院主管事项的命令或处分，提请国民政府特派监察使到各地巡回视察。监察委员是监察院具体实施监察权的主体，成立时定为19至29人，1931年6月改为29至49人，12月又改为30至50人，1932年12月恢复为29至49人。监察委员在行使职权时，所发言论对外不负责。提出弹劾案时，经监察院会议审查认为不应该交付惩戒，而提案人再次提出时，监察院应将被弹劾人移付惩戒。监察委员除现行犯外，非经监察院许可，不得逮捕、监禁。监察委员非有下列情事之一者，不得免职、停职或罚俸：经国民党开除党籍的；受刑事处分的；受禁治产之宣告的；受惩戒处分的。还规定监察委员非有下列情事之一者，不得以失职论：受公务员之馈遗供应有据者；在至于话该监察区内之公务员有应受弹劾之显著事实、经人民举发而不予弹劾者；受人指使捏造事实而提出弹劾者。监察院会议是监察院最高决策机关，由监察院正副院长和监察委员组成，以院长为主席。会议以监察委员过半数为法定人数，以出席监察委员过半数之同意为议决事项。会议议决关于监察院主管事项提出于立法院的议案、弹劾案的提出、监察院内部事务和院长交议的事项等。监察院会议依规定每周至少开会一次，但实际上很少开会，出席会议的监察委员也不多。

　　监察院所属机关主要为监察使署、审计部。

　　监察院成立后，院长于右任声称老虎、苍蝇都要打，但在国民党派系政治之下谈何容易。由于1932年5月弹劾汪精卫签定《上海停战协定》和1934年弹劾铁道部部长顾孟余贪污渎职行为，引发蒋介石和汪精卫两大集团矛盾和激烈的权力斗争，导致国民党中政会于1934年7月2日通过《关于监察院弹劾案等三项办法》，对弹劾权作出限制：监察院弹劾案原文与被弹劾人申辩书及一切有关该案之内容、消息，非经受理本案之机关决定公布以前，概不得披露；凡经中央政治会议决定之政务官、经惩戒机关决定处分后，中央政治会议认为必要时，得复核之；关于国策及有关中国在国际地位之重要文件，非经中央政治会议之核定，不得披露。抗战爆发后，国民政府为了惩治猖獗的腐败现象，决定扩大弹劾权，1938年12月颁布《非常时期监察权行使暂行办法》，简化弹劾程序，监察委员个人可以随时单独以书面进行纠举，不必要求其他监察委员连署，也不必经过监察院会议审查。同时，监察委员认为各机关和公务员对于应办事项奉行不力或办理失当时，可以提出意见或建议，呈交监察院院长审批后，送有关机关处理。

　　监察院对于公务员可以行使弹劾权，但惩戒权却属于其他机关，虽然监察院对惩戒机关未按规定办理时，可以进行质询，但弹劾权效能受到很大限制。自1931年6月监察院成立到1936年6月，监察院共处理弹劾案件727件，被弹劾人1337人。1938年到1947年，提出弹劾案1174件，被弹劾人2126人。至于国民党内监察则不属于监察院主管，国民党各级党部设监察委员会，负责对国民党内的监察检查工作，在训政体制下也削弱了监察院职能。

　　（10）国民政府与五院及五院之间的相互关系

　　1929年3月21日，国民党第三次全国代表大会通过的《确定训政时期党、政府、人民行使政权、治权之分际及方略案》，规定行政、立法、司法、考试、监察五项治权“付托”国民政府总揽执行。

　　国民政府与五院之间的关系。1931年12月国民党四届一中全会前，规定国民政府委员兼任五院正副院长；五院特任官、简任官由五院院长各自提请国民政府依法任免，以保持国民政府所属五院行政统一和监督指挥的便利；五院荐任官任免由五院各自掌握，但形式上必须呈请国民政府明令任免。1931年12月后，国民政府委员不再兼任五院正副院长。五院虽是各主管事项范围内国民政府最高机关，但不是国家最高机关，据国民党训政体制规定，一切政策均由国民党决定，由中政会“输送”于国民政府，再由国民政府根据决议案性质，分别交给五院执行。国民政府为保证国民党中央政策得到贯彻执行，避免五院各自为政，对五院所管事项执行情况进行审核、监督。五院对主管事项的一切重要措施，都要送请国民政府核议或备案，国民政府在审核时可以更正或驳回。五院之间不能解决或相互争议事项，由国民政府会议议决处理。

　　各院及其所属机关所需经费，首先各自编造概算，送交国民政府主计处审查整理、拟定总预算案后，再由行政院提出于立法院。行政院认为应举行大赦时，得制成提案，经行政院会议议决后，送交立法院议决。立法院议决通过后，呈请国民政府明令公布。宣战、媾和、条约等案的提出，行政院会议议决之后，提出于立法院。立法院议决通过之后，呈请国民政府明令公布。行政院组织和职权类似于内阁制，院长相当于内阁制总理，所属部会长官相当于阁员，行政院会议相当于内阁会议，国民党四届一中全会还明令规定实行责任内阁制。但行政院又非责任内阁，行政院对立法院并不负责，行政机关对立法机关无解释权，立法机关对行政机关无不信任投票权。

　　立法院接受各院关于各自主管事务提案，可以修正或否决，但不得拒绝而不提出立法院会议讨论。立法院对于各院关于立法院会议通过决议案执行情况，可以提出质询，各院必须进行回答。如果立法院认为回答不满意时，得呈请国民政府解决。立法院讨论同各院或其所属机关主管事务有关法律案时，得请其主管长官列席立法院会议陈述意见，只供立法委员参考，不具拘束力。各院对于立法院所制定法律有疑问时，可以向立法院请求解释。

　　各院及其所属机关公务员，除政务官外，如有违法失职行为，经监察院弹劾，由司法院公务员惩戒委员会进行审判并给被弹劾人以相当处分。公务员惩戒委员会执行职务时，可以向被惩戒所在机关提取有关文件，并传讯证人。各院及所属机关所公布命令或处分，有违法或损害人民权利情况时，经人民提起行政诉讼后，司法院所属行政法院可以撤消，并判以相当赔偿。各院及其所属机关对于现行法令有疑问时，有权向司法院请求司法解释。

　　国民政府规定所有公务员，除政务官外，都必须按照法律经考试院铨叙之后，方能任用。考试院得将考试及格人员按照各院及所属机关需要分别派送，以备任用。各院及所属机关如果需要用人，应报请考试院，通过考试录用。凡未经考试院考试、铨叙而录用的公务员，考试院可呈请国民政府或直接通知各院及所属机关进行罢免。各院及所属机关主管长官应将所属职员工作成绩按期报告考试院铨叙机关，铨叙机关根据有关报告进行审查，并根据审查结果进行奖惩，通知其所在机关执行。各院及所属机关之官吏或其家属按规定可以申请年金、奖金或抚恤金，并向考试院提出申请理由，经铨叙机关核准后发给。国民政府官员分政务官和事务官两种，政务官因政治斗争情况决定去留，事务官如无失职或丧失能力情况发生，不能随便罢免。如果各院及所属机关不按法令罢免事务官，考试院铨叙机关可依法加以保障。

　　监察院如果发现管理有违法行为或失职行为发生时，可以向惩戒机关提出弹劾。被弹劾者所在机关在执行惩戒机关判决时，应受监察院考核。监察院所属审计机关有权监督稽查各机关一切收支情况，各院及所属机关必须接受监察院监督稽查。

　　（11）国民政府的战时体制

　　抗日战争爆发之后，为适应抗战和蒋介石独裁双重需要，国民政府在政治、军事制度上进行了一定程度改变，基本特征就是建立国防最高委员会和推行行政三联制，并设置一些战时动员性质的机关。

　　国防最高委员会是抗时国民政府中央政治系统中最高决策机关，使党、政、军各首脑机关综合化、集中化、统一化。1935年11月，国民党中央决定在中政会下设国防委员会，负责国防设计和审计事宜，但无最高决定权力，不久被撤销。1936年7月，国民党五届二中全会决定成立国防会议，以军事委员会委员长为议长，行政院院长为副议长，拥有国防政策最高决定权，负责国防政策制定和执行，议决事项由议长呈请国民党中执会转交有关政府机关执行。1937年2月，国民党五届三中全会决定重新成立国防委员会，向中政会负责，组成人员覆盖党、政、军各方面首脑长官和幕僚首长。但国防会议并未取消。1937年8月，国民党中央决定成立国防最高会议作为全国国防最高决策机关，议决国防大政、国防经费、国家动员及其他重要事项，对中政会负责，以军事委员会委员长为主席，以中政会主席为副主席。1939年1月29日，国民党五届五中全会决定改组国防最高会议为国防最高委员会，通过《国防最高委员会组织大纲》。委员会设委员长1人，由蒋介石以国民党总裁身份担任。设委员若干人，由国民党中执会常务委员、中监会常务委员、国民政府五院正副院长、军事委员会委员和由委员长提出、经中常会通过的要人等担任。国防最高委员会设常务会议，每周开会一次，经蒋介石指定，党政军各方面实际负责长官可列席常务会议。设全体委员会议，由蒋介石定期召集之，并由蒋介石主席，如蒋因故不能出席，则指定1名常委代理。设执行委员若干人，以保证国防最高委员会通过决议得到执行，执行委员由国民党中央党部秘书长、中政会秘书长、国民党中央各部会长官；国民政府文官长；行政院各部会长官和秘书长；军事委员会正副参谋总长、各部部长、军事参议院院长、军法执行总监办公厅主任、航空委员会主任、海军总司令；国民精神总动员委员会正副主任委员以及战地党政委员会正副主任委员等人担任。内设秘书厅，正副秘书长由张群、陈布雷分别担任。1946年3月，国民党六届二中全会以战争结束，决定撤消国防最高委员会，恢复成立中央政治委员会，为政治最高指导机关。1947年3月14日，国防最高委员会正式宣告解散。

　　行政三联制是将各级政权机构划分为计划、执行、考核三大部分，既有分工，又互相联系，以达到“万能政府”之目的。

　　1940年初，蒋介石在国民政府中央人事行政会议上演讲首次提出行政三联制。7月，国民党五届七中全会采纳蒋的建议，决定在国防最高委员会内成立中央设计局负责设计，成立党政工作委员会负责考核，以党政军现有各机关负责执行，国防最高委员会作为三方面互相联系机构。1941年2月，中央设计局正式成立。总裁由国防最高委员会委员长兼任，设计委员由蒋介石以总裁身份遴派或聘任现任党政职务的高级官员及国内著名的专家若干人担任。设审议会、预算委员会、秘书处，负责审议政治经济建设计划及预算事项、党政制度机构及重要法规之调整事项、重要政策之建议事项等。除审核国民政府各机关年度施政计划外，还分别研究各种实际问题，如“总理国防十年计划书”、“总理实业计划”、战后复员计划等。

　　1941年2月，党政工作考核委员会正式成立。设委员长1人、副委员长2人，由国防最高委员会推定；设委员11人，五院院长、国民党中央党部秘书长、中监会秘书长、国防最高委员会秘书长等8人为当然委员，其余3人由国防最高委员会聘任。设政务、党务两组，分别负责对党政军各机关执行政治、经济建设计划等情况进行考核，对中央及各省党务机关工作成绩之考核、中央各院各部会及各省行政机关工作之考核、现行法令实施进度之考核、核定设计方案实施进度之考核以及对经济建设、各机关经费人事之考核。设置下属机关中央考察团，每年考察一次。考察团可调阅各机关文书档案，考察完毕后于10至15天内提出报告书，经党政工作考核委员会议决后，呈由国防最高委员会核办。各省、院辖市相应建立设计考核机关，主管长官一般由省政府主席担任，其成员由省政府各厅厅长、省政府秘书长、会计长和省政府主席聘任的人担任。各省设计机关职掌关于各该省政治、经济、军事等工作的设计、调查等事项，同时兼管各该省考核事项。在地方上按区域划分设置各省市党政工作考察团，正副团长由党政工作考核委员会人员中指派，并调用中央机关人员。

　　为动员全国抗战并加强思想控制，还设置了一些战时动员机关，主要有国民精神总动员会和国家总动员设计委员会。1939 年4月，设置国民精神总动员会，隶属于国防最高委员会。会长由国防最高委员会委员长兼任，副会长由行政院院长兼任；设委员若干人，国民党中常会秘书长、组织和宣传两部部长、国防最高委员会秘书长及行政院内政、经济、教育等部部长、军事委员会政治部部长、新生活远东促进总会总干事等为当然委员。负责国民精神总动员的实施。11月，国防最高委员会为主持国家总动员业务的研究设计、并指导督促考核各级动员委员会执行业务情况，设置国家总动员设计委员会。主任委员由行政院院长兼任，副主任委员由参谋总长兼任。设委员若干人，由国民党中央党部秘书长、社会部部长、训练委员会主任委员，行政院秘书长、政务处处长及内政、财政、军政、经济、交通、教育等部部长和赈济委员会委员长，副参谋总长、办公厅主任、政治部部长和战地党政委员会副主任委员等党政军人物担任。1942年7月，国家总动员会议成立后，国民精神总动员会取消。在各省、市、县成立动员委员会，省市动员委员会以省市政府主席（市长）为主任委员，县（市）动员委员会以县（市）长为主任委员。

　　（12）行宪政府的成立

　　1946年11月15日，制宪国民大会在南京召开，中共和民主党派、部分无党派人士拒绝出席。25日，通过《中华民国宪法》，并议定宪法实施的准备程序和施行日期，决定于中华民国三十六年（1947年）元旦颁布宪法，12月25日正式实施。《中华民国宪法》颁布后，国民政府进入所谓行宪准备实施时期，依规定在国民大会召开之前，现行法令与宪法相抵触者，由国民政府迅速予以修正或废止；国民政府应该在3个月内公布关于国民大会之选举、罢免；关于总统、副总统之选举、罢免；关于立法委员之选举、罢免；关于监察委员之选举、罢免；关于五院之组织等条例。截止1947年3月31日，法律准备完成。

　　3月15日，国民党召开六届三中全会，要求国民党和“其他和平合法之政党”“切实合作”，组织过渡政府，“共同完成宪法实施之准备程序”。23日，国民党中常会修正公布《中华民国国民政府组织法》，规定：国民政府增设副主席1人，主席、副主席均由中执会选任；国民政府主席对国民党中执会负责，选任五院院长、副院长；五院正副院长对国民政府主席负责；国民政府设国民政府委员会为最高国务机关，由委员40人组成，除了五院院长为当然委员外，其余委员由国民政府主席选任；行政院设政务委员，各部部长、各委员会委员长均由政务委员兼任，另设不管部会之政务委员；立法委员、监察委员名额分别扩增为149人与25人。4月1日，国民党首先改组立法院和监察院。18日，改组国民政府，由蒋介石担任国民政府主席，孙科任副主席，张群、孙科、居正、于右任、戴季陶分别担任行政、立法、司法、考试、监察五院院长。国民政府委员40人，首先任命29人，其中国民党18人，青年党4人，民社党3人，无党派4人；其余11人声称保留给中共和民盟。改组后的行政院在原有部会外增加邮电部、水利部、地政部，卫生署再次扩大为部，青年党4人、民社党2人、无党派4人入阁，其中无党派王云五担任行政院副院长，国民政府委员会会议改称国务会议。

　　1948年3月29日，行宪国民大会在南京召开。4月19日，蒋介石当选总统。29日，李宗仁以微弱多数战胜孙科，当选副总统。5月20日，蒋介石、李宗仁宣布就任总统、副总统。随后，总统府建立，国民政府改称中华民国政府，宣布进入行宪时期。

　　（13）行宪时期的中央政府组织

　　依宪法规定，总统为国家元首，对外代表国家，统率陆海空三军；依法公布法律，发布命令，但须经行政院院长之副署；依照宪法规定，行使缔约、宣战、媾和等权；依法宣布戒严，但须经立法院之通过或追认；依法行使大赦、特赦、减刑及复权之权；依法任免文武官员、授予荣典；国家遇有自然灾害或其他重大事故时，经过行政院会议之议决，采取紧急处分，发布紧急命令，但须在发布命令一个月内提交立法院追认，如立法院不同意，该紧急令即失效；对于五院之间的争执，除宪法有规定者外，有权召集有关争执院的院长会商解决。总统提名行政院院长，经立法院同意任命之；提名司法院和考试院两院院长、副院长以及大法官，经监察院同意任命之。由于总统一般由国民党领袖担任，因而提名总是被通过，立法院和监察院同意与否常被视为仅具名义。规定立法院对于行政院之重要政策不赞同时，得以决议移请行政院变更之。行政院对于立法院之决议，得经总统之核可，移请立法院复议。复议时，如经出席立法委员2/3维持原决议，行政院院长应即接受该决议或辞职。总统如支持行政院，就核可，否则就不核可，实际可左右行政院。《动员戡乱时期临时条款》规定：“总统在动员戡乱时期，为避免国家或人民遭遇紧急危难或应付财政经济上重大变更，得经行政院会议之议决，为紧急处分，”副总统没有特别的权力，当总统因故不能视事时，由副总统代行其职权；总统缺位时，由副总统继任，至总统任期届满为止。总统、副总统均不能视事或均缺位时，由行政院院长代行其职权。

　　总统府是总统依据宪法行使职权的最高机构，包括五院和总统府本身两部分。

　　总统府本身组织分幕僚办事人员和办事机构两种。幕僚办事人员设资政若干人，由总统就“勋高望重”者遴聘担任，向总统提供意见，并备咨询。设秘书长1人，特任，承总统之命综理总统府一切事务，并指挥监督府内所属职员。设参军长1人，承总统之命办理有关军务事项。在秘书长、参军长之下，设六局（文书局、政务局、军务局、典礼局、印铸局、总务局）、两处（人事处、会计处）和三室（机要室、侍卫室、统计室）为总统府办事机构。另外，总统府直属机关还有警卫总队、军乐队、国策顾问委员会、战略顾问委员会、稽勋委员会、中央研究院、国史馆、国父陵园管理委员会等。

　　行政院按宪法规定是国家最高行政机关，但又规定总统既是国家元首，又是行政首脑，行政院实则只是总统下属行政机关。6月1日，首届行宪行政院正式成立。根据宪法实施之准备程序的规定，立法院于国民大会闭幕后第7天，即1948年5月8日自行集会，立法委员互选孙科、陈立夫为首届行宪立法院的正副院长，行宪立法院正式成立。行宪司法院为国家最高司法机关，掌理民事、刑事、行政诉讼之审判及公务员之惩戒，有权解释宪法，并有统一解释法律及命令之权。7月1日，行宪司法院正式成立。行宪考试院为国家最高考试机关，掌理考试、任用、铨叙、考绩、级俸、升迁、保障、褒奖、抚恤、退休养老等事项。6月23日，蒋介石向监察院提名张伯苓、贾景德为考试院正副院长。次日，监察院同意。首届行宪考试院正式成立。监察院为国家最高监察机关，职权为同意权、弹劾权、纠举权、审计权。监察院对总统任命的司法和考试两院正副院长、考试委员得行使同意权，以出席监察委员过半数议决行之，如同意反对数目相当，则取决于监察院院长。有对公务员违法失职进行弹劾并移付惩戒的权力，对中央和地方之公务员、考试和司法两院人员等之违法失职，由1名以上之监察委员提议、9名以上之审查通过，才能提出于司法院；对总统、副总统之弹劾案，必须有全体监察委员1/4以上之提议、全体监察委员过半数之审查通过，才能向国民大会提出。对于公务员之违法失职得提出纠正案，促其改正。为防止政府机关预算外之不法支出和财政上的不法行为，监察院对财政收支进行监督审计。1948年1月20日，正式举行监察委员选举，选出监察委员223名。6月5日，监察委员集会，互选于右任、刘哲为监察院正副院长，行宪首届监察院正式宣布建立。

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