周庆行《公共行政导论》笔记和课后习题详解

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内容简介、编委
目录
第一编　公共行政理论
　第一章　公共行政与现代政府
　　1.1　复习笔记
　　1.2　课后习题详解
　第二章　公共行政职能
　　2.1　复习笔记
　　2.2　课后习题详解
　第三章　公共行政权力
　　3.1　复习笔记
　　3.2　课后习题详解
　第四章　公共行政领导
　　4.1　复习笔记
　　4.2　课后习题详解
　第五章　公共行政文化
　　5.1　复习笔记
　　5.2　课后习题详解
第二编　公共行政体制
　第六章　公共行政组织
　　6.1　复习笔记
　　6.2　课后习题详解
　第七章　公共人事行政
　　7.1　复习笔记
　　7.2　课后习题详解
　第八章　公共行政决策
　　8.1　复习笔记
　　8.2　课后习题详解
　第九章　公共行政责任
　　9.1　复习笔记
　　9.2　课后习题详解
　第十章　法制行政
　　10.1　复习笔记
　　10.2　课后习题详解
　第十一章　公共财政
　　11.1　复习笔记
　　11.2　课后习题详解
第三编　公共行政技能
　第十二章　公共行政方法
　　12.1　复习笔记
　　12.2　课后习题详解
　第十三章　公共行政技术
　　13.1　复习笔记
　　13.2　课后习题详解
　第十四章　政府能力
　　14.1　复习笔记
　　14.2　课后习题详解
　第十五章　行政机关管理
　　15.1　复习笔记
　　15.2　课后习题详解
第四编　公共行政实践
　第十六章　公共行政计划
　　16.1　复习笔记
　　16.2　课后习题详解
　第十七章　公共行政执行
　　17.1　复习笔记
　　17.2　课后习题详解
　第十八章　公共行政效率
　　18.1　复习笔记
　　18.2　课后习题详解
　第十九章　公共行政改革
　　19.1　复习笔记
　　19.2　课后习题详解
　第二十章　公共行政在21世纪初期的再发展
　　20.1　复习笔记
　　20.2　课后习题详解
                                                                                                                                                                                                    内容简介                                                                                            


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内容预览
第一编　公共行政理论
第一章　公共行政与现代政府
1.1　复习笔记
一、公共性及其相关基本概念的涵义
1．公共性：现代政府的第一属性
政府的本质属性是一个常说常新的话题，然而由于种种原因，人们长期以来把关注的焦点集中在政府如何实现经济目标、提高经济效率，而对体现政府本质属性的“公共性”却不予重视。因此，为了实现社会的全面、协调、可持续发展，就应坚持科学的发展观，树立正确的政绩观，维护和实现最广大人民的根本利益，规范公共行政活动，找回失落的公共性，并对政府公共性的起源以及对其认识的必要性进行探析。
（1）政府公共性的学理渊源
“公共性”是一个被广泛运用于政治学、哲学、经济学、法学、文学、管理学等领域的基础性概念。在公共行政研究范式中，公共性指的是一种公有性而非私有性，一种共享性而非排他性，一种共同性而非差异性。
（2）公共性是政府本质属性的展现
①行政主体的公共性
a．作为公共行政主体所具有的代表性。
b．作为公共行政主体所具有的公务性。
c．作为公共行政主体所具有的公益性。
d．作为公共行政主体行使权力的法定性。
②行政价值观的公共性
公共行政价值观的公共性主要体现在：
a．现代政府及其公共部门是公平、公正的依托，是民主和效率的保障，并以增进、维护与实现公共利益作为价值目标和价值评价标准。
b．公共行政强调政府对其行为负责，对社会负责。
③行政手段的公共性
公共行政是行政主体运用公共权力实现管理目标的社会活动，因此公共权力是公共行政活动的后盾和基础，公共权力的公共性充分体现了公共行政的公共性。
④公共行政对象及目标的公共性
公共行政的对象及目标是公共事务，即国家公共事务、政府公共事务和社会公共事务，显然，这些作为公共行政的客体皆具有鲜明的公共性。
a．公共事务的公共性体现于公共事务的管理者是公共行政部门及其管理人员，而不是私人组织或私人。
b．公共事务的公共性还在于它以实现公共利益为宗旨。
c．公共问题是公共行政的逻辑起点。
2．公共领域、公共问题和公共部门
（1）公共领域
在统治型社会中，公私的概念及公私领域只是人的集合状态或规模的状况，除此之外就没有什么差别了，所指的只是一种集体与个体的相对性。实际上，公私领域的边界在当时是模糊和难以确定的，需要更多地取决于当事人自己的理解和领悟。近代工业社会以来，公私领域的分离的及其边界逐渐明晰起来，公共领域是指超出个人和集团的范畴，与广泛的社会生活发生关系，具有广泛社会影响，并关系到公共利益的众多领域。
（2）公共问题
社会问题既包括私人问题，也包括公共问题。公共问题是指超出个人问题和集团问题的范畴，与人类整个社、制度或历史有着广泛关系的大众问题，社会成员的价值、观念或生存条件共同受到其广泛影响，具有不可分性、与公共利益密切相关的那些公共性社会问题。
（3）公共部门
在公共行政理论与实践中所谈及的公共部门，通常应该既包括“纯粹的”公共部门即政府组织，也包括“准”公共部门即第三部门或称第三域。之所以要把第三部门归于公共部门，其原因在于：
①第三部门主要是一些从事公益事业的组织，其生产或活动的基本目标是公益性，即为公共利益服务，这与作为“纯粹的”公共部门的目标是一致的。
②第三部门市场化程度较低或非市场化鲜明，其生产、活动的内容和方式往往由政府实行控制或对之进行必要的行政管制，因此它与政府组织存在着十分密切的关系，甚至作为政府组织用来实现其目标的一个重要工具。
③第三部门为社会提供的产品往往是公共产品或准公共产品，这与政府为社会提供的产品是一致的或基本是一致的。
④第三部门的投资主体或提供资源的主体主要是政府。
⑤第三部门的“非营利性”与政府组织以“公共利益”作为行为价值取向的目标是一致的，即都是以一种“公益人”而非“经济人”的面貌出现的。
3．公共目的、公共利益和公共需要
（1）公共目的
公共目的，即人民或公众的目的——实现社会全体成员基于共同利益、针对共同目标、符合共同幸福所具有的共同意志。
（2）公共利益
公共利益，是指一定范围内特定多数人的共同利益，它产生于社会又独立于社会。
（3）公共需要
公共需要是全社会和公众共同面临的必须解决的众多社会公共问题的需要，是社会成员在社会生产、生活中的共同需要，是除政府以外的其他社会团体和市场不能满足、不能提供的需要，社会成员对其具有平等的享用权。
4．公共权力、公仆和公共行为
（1）公共权力
公共权力是由宪法、法律所规定，由公民和社会所认同的公共权威，它代表着国家意志，集中表现为国家权力，是处理国家事务和解决社会公共问题的政治上的强制力量。
（2）公仆
政府工作人员在本质上是为公众服务的“公仆”。
（3）公共行为
公共行为的基本规则是“凡法律未允许的，都是禁止的”，公共行为必须有法律依据，法律规定行政机关的组织、权限、手段、方式和违法的后果。
5．公共政策、公共资源和公共责任
（1）公共政策
公共政策是政府调控社会成员之间利益关系，实现公共利益的合理分配以及达到一定的具体行政目标而制定的行动方案和行为准则。
（2）公共资源
作为“纯粹的”公共部门的政府组织所占有和运用的人、财、物等资源就属公共资源。将有限的资源在各种用途之间进行配置，高效的运用公共资源，实现公共利益最大化，为社会提供有效的的公共服务或提供更多的公共产品是政府必须承担的公共责任及使命。
（3）公共责任
政府公共责任可分为政治责任、法律责任、道德责任、领导责任、经济责任、社会责任等方面。
6．公共事务、公共产品和公共服务
（1）公共事务
公共事务就是伴随着社会发展过程发生的关系国家、集体、个人共同利益的社会性事务。处理公共事务是政府的核心职能。
（2）公共产品
公共产品是由政府为主体的公共部门生产的、供社会全体公民共同消费、让全体消费者平等享受的公共物品。公共产品可以分为纯公共产品、准公共产品。
（3）公共服务
公共服务是指政府为满足社会公共需要，为社会公众提供的范围广泛的、非赢利的公共产品的劳务和服务行为的总称。公共服务可细分为这样几种：
①政府提供的纯公共产品的公共服务。
②政府提供的准公共产品的公共服务。
③政府管理私人部门所产生的管制性公共服务
7．行政价值、行政伦理范畴和公共行政伦理机制
（1）行政价值
行政价值作为人们内在的、主观的概念，是在行政实践中逐步形成并积淀下来的，它引导、构造政府组织及其行为，并赋予其意义；可以认为，作为一种理论观念，行政价值是行政领域的核心，它对政府行政系统的构建和运行具有定向功能。
（2）行政伦理范畴
行政伦理范畴是指概括和反映行政伦理的主要本质，体现社会对行政伦理的要求，并成为行政主体尤其是国家公务的普遍信念而对行政行为发挥重要影响的基本概念。行政伦理范畴主要包括：行政理想、行政态度、行政责任（行政义务）、行政技能、行政纪律、行政良心、行政荣誉、行政作风。
（3）公共行政伦理机制
行政伦理机制是指行政伦理规范体系中的行政伦理观、行政伦理规范，行政伦理范畴等各构成部分及其相关要素之间相互依存、相互制约、相互牵动的联系，以及将行政伦理规范体系的要求转化为国家机构和公务员内在素质的功能。
8．公平、公正、公开和公民参与原则
（1）公平
公平是人类社会追求的理想之一，也是社会发展的重要维度。从一般意义上讲，公平是行为对象应受的行为，是给予人应得而不给予人不应得的行为。
（2）公开
公开原则是对公共资源进行公平使用和公共使用的技术前提和保障，它的核心是通过各种信息渠道，公布公共资源的使用情况，公共行政机构针对不同个体的服务差异状况，使之能够到达需要这些信息的广大公众手中，从而形成一种公众的、社会的评价和监督机制。
（3）公民参与
公民参与是指让公民更多地了解国家和地方的各方面情况，尤其要让公民知晓有关其切身利益的政府工作情况，取得对政府工作的理解、支持和谅解，让他们积极参政、议政。
概言之，公平、公正、公开与公民参与，是“公民第一”原则的核心内容，是公共行政的核心原则。
二、公共行政与公共行政学
1．公共行政的内涵
公共行政是指国家行政机关依据法律、遵循公共目的、行使公共权力、处理公共事务、提供公共产品与公共服务、承担公共责任，实现社会公平、公正的管理活动。
公共行政、非政府组织及非营利性组织（以下简称第三部门）行政与私人行政的主要差别集中在以下方面：
①行为的主体不同——公共行政的主体是政府公共部门；第三部门行政的主体是从事公益性、非营利性、非政府的公共机构及公共事业、公共企业组织；私人行政的主体是营利性的私人组织。
②活动的范围不同——公共行政主要是提供基本公共产品和准公共产品；第三部门行政则是提供一部分特定的准公共产品和私人产品；私人行政则提供私人产品。
③行为的目的不同——公共行政的目的是向全体公民提供非营利性的公共服务；第三部门行政主要面向社会弱势群体提供服务；而私人行政的目的主要与赢利活动有关，主要关注利润。
④应用的权力基础不同——公共行政的运行要依照法律、法规的明确授权，行政行为是凭借公共权力的强制性来进行的；第三部门行政是根据参与者的同意或协商来进行的，以协商、沟通、说服、互惠合作和提供良好服务的方式进行工作，具有一定的自主权；而私人行政所获得的权力来源于民事权利的集合，与民间的契约、私人的约定密切相关。
⑤运行的物质基础不同——公共行政的物质基础是税收和公共财政支出，财政来自预算分配；第三部门行政的物质基础来源于国内各种资助和捐赠及国际援助；私人行政的物质基础来自市场运作过程中获取的利润和投资收益。
⑥组织形式不同——公共行政的组织形式是采取层级节制的官僚组织形式；第三部门行政一般采取非等级的、分配的网络式的组织体制；而私人行政主要采取董事会、总经理、监事会三者相互制约、由总经理负责经营管理的组织形式。
⑦工作人员任用方式不同——公共行政人员的任用是采取选任、委任、考任的方式；第三部门行政的人员任用则大多数是志愿性质的，也有部分人员来自于招募；而私人行政则主要采用聘用方式。
⑧价值取向和接受的监督不同——公共行政强调公平、优先，第三部门行政坚持公平与效率并重，私人行政则看重效率优先；公共行政接受公众监督并将受到严格的法律监督和政治监督，第三部门行政受政府监督，私人行政则受股东或所有权人监督。
2．公共行政的主体、客体及中介
（1）公共行政的主体
公共行政的主体是国家各级行政机关以及依法成立的、具有一定行政权的独立机构和法定机构。国家的立法机关和司法机关不属于公共行政的主体。
（2）公共行政的客体
公共行政的客体是指公共行政主体作用或管理的一切对象，凡涉及“公众的”或“公共利益”的人、财物以及公共事务、公共问题等，都属于公共行政的客体范畴。
（3）公共行政的中介
公共行政的中介是指连接和传递公共行政主体对客体作用的手段或工具。手段也称之为工具、方法，是达到目的不可缺少的凭借或桥梁，但目的与手段的区别又是相对的。
3．公共行政的基本原则与作用
（1）公共行政的基本原则
①法治原则
按法治原则建设的公共政府应是法治政府，它具有以下特征：
a．“有限政府”，政府的权力不是无限的，要受到法律的约束，具有有限的权力。
b．“责任政府”。
c．“透明政府”。
②民主原则
③公正原则
④服务原则
⑤全面原则
⑥效率原则
（2）公共行政的作用
公共行政的成效关系到社会公共需求的满足程度，关系到一个国家或地区的经济发展和社会进步，关系到综合国力的增强和国际竞争力的提高。公共行政的作用主要有4个方面：导向作用、规制作用、服务作用、扶持作用。
①导向作用，是公共行政的核心作用和首要功能，是政府“导航”和“掌舵”职能的具体体现。
②规制作用，即是指政府为肩负起公共责任，依据有关法律、法规，对微观经济主体所采取的一系列市场控制与监督行为，以达到经济调节、市场监管、区域协调的目标，维持社会的良性运行。
③服务作用，是指政府把工作的内容集中到提供公共产品和公共服务方面来，包括加强城乡公共设施建设，发展社会就业、社会保障服务和教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业，以及发布公共信息等，为社会公众生活和参与社会经济、政治、文化生活提供保证和创造条件。
④扶持作用，是指政府对弱势区域、弱势产业、弱势群体给予扶助和支持的功能。
4．公共行政学的基本内容
（1）公共行政的基本范畴和原理理论。
（2）公共行政职能与公共行政权力理论。
（3）公共行政领导与行政体制理论。
（4）公共行政文化理论。
（5）公共行政组织与人事行政理论。
（6）公共行政决策理论。
（7）公共行政法治的责任理论。
（8）公共财政理论。
（9）公共行政方法与行政技术理论。
（10）政府能力与行政机关管理理论。
（11）公共行政规划理论。
（12）公共行政执行与行政效率理论。
（13）公共行政改革与行政发展理论。
三、西方国家行政的历史演进
1．前工业化时期的统治行政
这一时期是指西欧中世纪封建社会时期，西欧各国盛行的是统治行政，最为典型的就是作为第四代国家形态的专制君主国家的行政模式。它依托的条件是传统农业文明和家长政治制度的存在。其主要特征表现为：
（1）管理权力来源是家族世袭或暴力攫取；
（2）管理权力完全私有化；
（3）政治与行政的关系是高度一体化
（4）权力的配置为高度集中与专权；
（5）权力的地位处于社会一切事务的绝对主宰位置；
（6）管理的主要目的是维持王权家长地位的稳固及其利益；
（7）管理者与被管理者的关系是以利益为核心的根本对立；
（8）行政过程特征表现为行政的强制性、随意性和不可预见性。
2．工业化初期的放任行政
工业化初期是指从18世纪80年代至19世纪70年代末近100年的时段，公共行政就是从工业化初期开始的。放任行政的主要特征是政府管理权力的来源为民主意愿和选举程序，因此，这一行政模式否定君权神授和军权至上的原则，确立政府为社会公众服务的原则和主权在民的思想，管理权力的配置是“政党分肥”。这一时期也是公共行政学的孕育阶段，与放任行政相调适的行政管理理论有两个：
①在市场经济理论基础上产生的无为而治的“守夜警察”政府论
由亚当·斯密在《国民财富的性质和原因的研究》一书中提出，认为政府和国家职能主要有：保护本国社会的安全、保护人民、建立并维持某些公共机关和公共工程。
②防止政府滥用权力的“法治国家论”。
3．工业化发展与完成时期的管制行政
这一时期指19世纪80年代至20世纪70年代末约l00年，是传统公共行政学的诞生、发展与成熟阶段。公共行政开始主动弥补市场的不足，政府也逐渐从自由放任的极端走向管制行政的极端，从“守夜警察”摇身变为无所不管、无所不干预的“大管家”。
西方公共行政学在“管制形状”阶段的发展过程大致可划分为以下3个时期：
（1）形成时期，又称传统理论时期。这一时期大致是从19世纪末至20世纪20年代末。主要特征是运用工商企业科学管理理论研究公共行政管理学，主要探讨了行政权力配置、组织结构的健全、工作方法标准化、管理程序的制度化等问题。
（2）成长时期，又称行为科学时期或修正理论时期。这一时期大致从20世纪30年代初至50年代末，理论的主要特征是把行为科学运用于公共行政管理学的研究
（3）发展时期，又称系统科学时期或整合理论时期。这一时期大致从20世纪60年代初至70年代末。在这一阶段以系统分析的理论与方法为研究依据，着重于行政的整体性、开放性、反馈性、生态环境的适应和社会文化的配合；关注行政活动与外部环境、外在系统之间的关系，要求随着环境的变化来选择管理方式和组织方式。
4．后工业社会时期的服务行政
这一时期指20世纪80年代初至今的新公共管理发展阶段，又称为知识经济时期、信息化时期或创新理论时期。西方国家普遍推行其服务社会化和市场化改革，政府从部分公共产品领域退出，由社会与民间资本提供部分混合公共产品，注重市场在公共产品供给领域的作用。“服务型行政”的如下特点：
①行政管理的客体中心主义。
②行政管理的市场主义。
③行政管理的多元主义。
④行政管理的工商管理主义。
⑤行政管理者职能结构二元化。
⑥行政管理中的分权与参与取向。
⑦不再强调政治与行政二分。
⑧“管制行政”或“干预行政”逐渐淡出，成为“明日黄花”。
这一时期的理论代表主要有公共选择理论、重塑政府理论和治理理论。
四、中国传统行政文化的现代价值
1．中国传统行政文化的现代价值
传统行政文化的现代价值主要体现在以下几方面：
（1）以民为本和民为邦本的原则
该原则明确了民众在历史长河与社会舞台上的作用与地位是根本性的、基础性的。
（2）提倡治国者要哀民生之疾苦，念稼穑之艰难，树立与民同忧乐的行政道德观
（3）主张从政者树立起求真务实，经世致用的政绩观
（4）坚持革故鼎新、与时偕行，不断健全行政制度的改革精神
2．新时期中国服务行政的建设及改革的任务
建立完善的社会主义市场经济体制，必须进一步推进政府管理体制改革，转变职能，建立服务型政府。
（1）政府职能转变的特点
①推进政府机构改革成为制度性环节。
②调整政府管理内容成为常态。
③政府调节经济活动的方式显著改进。
④推进政资分开初见成效。
⑤依法规范政府行为。
（2）推进服务行政建设的必然性和重要性
服务型政府，就是指强调政府的主要职责不是计划、组织和指挥经济活动，而是指引经济发展方向，创造良好经济发展环境，为经济主体和全社会成员提供优质的公共服务。建立服务型政府是新的历史条件对中国政府改革提出的新要求。
①建立服务型政府是社会主义市场经济体制健康运行的客观要求。
②建立服务型政府是开放经济条件下提高政府效能的必然选择。
③建立服务型政府是实践“三个代表”重要思想，树立和贯彻科学发展观，加快全面建设小康社会步伐的需要。
3．强化政府服务职能的思路
（1）改变公共财政支出结构，提高公共服务支出的总量与比例。
（2）制定公共服务的最低标准，保证低收人人群能够获得最基本的公共服务。
（3）（3）继续深化行政管理体制改革，建立符合中国特色的公共服务体制和模式。
（4）高度重视农村的公共服务体系建设，切实解决城乡失衡问题。

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