冯静《公共政策学》笔记和课后习题详解

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内容简介、编委
目录
第一章　绪　论
　1.1　复习笔记
　1.2　课后习题详解
第二章　马克思主义政策思想
　2.1　复习笔记
　2.2　课后习题详解
第三章　公共政策系统
　3.1　复习笔记
　3.2　课后习题详解
第四章　公共政策和法律的关系
　4.1　复习笔记
　4.2　课后习题详解
第五章　公共政策与非政府组织
　5.1　复习笔记
　5.2　课后习题详解
第六章　公共政策与公共危机管理
　6.1　复习笔记
　6.2　课后习题详解
第七章　公共政策问题的认定
　7.1　复习笔记
　7.2　课后习题详解
第八章　公共政策的制定与合法化
　8.1　复习笔记
　8.2　课后习题详解
第九章　公共政策执行及其有效性
　9.1　复习笔记
　9.2　课后习题详解
第十章　公共政策的评估与终结
　10.1　复习笔记
　10.2　课后习题详解
第十一章　公共政策监控与调整
　11.1　复习笔记
　11.2　课后习题详解
第十二章　公共政策分析的方法（一）
　12.1　复习笔记
　12.2　课后习题详解
第十三章　公共政策分析的方法（二）
　13.1　复习笔记
　13.2　课后习题详解
                                                                                                                                                                                                    内容简介                                                                                            


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内容预览
第一章　绪　论
1.1　复习笔记
一、公共政策概述
1．公共政策的含义
公共政策是国家（政府）、执政党和其他公共权威组织为实施政治统治和社会公共管理而制定的一系列行为规范或行动准则。理解这个界定的内涵，应把握以下几点：
（1）公共政策主体的宽泛性
公共政策体现了主体的意志，任何公共政策都有特定的主体，公共政策主体是参与公共政策过程的每一个群体。
（2）公共政策的作用范围和目标取向
由于公共政策渗透到社会生活的各个领域，其作用范围是相当广泛的。公共政策作为公共管理的工具和手段，要以解决公共问题、达成公共目标、实现公共利益为出发点，服务于社会经济的发展和文化的进步，因此，公共政策的目标指向非常明确。
（3）公共政策是调整广泛社会关系的行为规范或行为准则
只有严格地遵循这些行为规范和准则，才能有效地调整各种社会关系，调动各方面积极性，促进社会的全面进步。
2．公共政策的特征
（1）公共政策的政治性与公共性
①政治性
任何国家、任何政府在本质上都是代表特定阶级的，它们所要实现的目标、所期望的行动必须符合统治阶级的利益和要求，这就决定了任何公共政策在本质上必然具有鲜明的政治性特征。
②公共性
公共政策是政府等公共部门进行社会公共管理、维护社会公正、协调公众利益、确保社会稳定发展的措施与手段。也就是说，公共政策是政府等公共权力机关为解决公共问题、实现公共利益而制定的规范，这就是公共政策的公共性。它是政策的基本属性。
（2）公共政策的目的性与明确性
①目的性
任何公共政策都是为了解决特定社会问题的，都是为一定的政治或经济目的而制定的。这就赋予了公共政策强烈的目的性，这种目的性具体表现在政治或经济发展的目标上。
②明确性
公共政策的明确性是指公共政策的内容、规范、要求要十分明确，绝不能含混不清，模棱两可。明确性内容包括：公共政策目标要明确、具体；公共政策措施要明确，便于操作；公共政策的调整对象、适用范围，甚至包括文字表述都应明白无误。
（3）公共政策的合法性、权威性和强制性
①合法性
合法性，是指公共政策的制定和实施、公共政策的内容和形式都有一个按照规定程序合法化的过程。公共政策无论是被政策受益者自愿接受，还是利益受损的政策对象慑于政策主体的权威和强制的惩罚而被迫接受，都需要公共政策具备合法性。公共政策的合法性是公共政策具有权威性的保证。
②权威性和强制性
为了解决公共政策运行过程中局部与整体、近期与长远利益的冲突，维护公共政策的合法性和权威性，使公共政策能够全面贯彻实施，必须有强制性的措施加以保证，否则，公共政策的权威性就会受到削弱。
（4）公共政策的稳定性与变动性
①稳定性
公共政策必须保持一定的连续性、稳定性，才有利于政策的实施及政策目标的实现。朝令夕改、变化频繁的政策，不仅会丧失政策的严肃性和权威性，而且会使政策对象和执行机关无所适从。
②变动性
随着社会政治、经济、文化的发展和形势的变化，公共政策也应发生相应的变化。因为任何公共政策的制定，都是以当时的社会利益关系、公共政策环境、公共政策资源为依据的，如果原来的社会利益关系、公共政策环境、公共政策资源改变了，公共政策也就必须进行相应的调整。
3．公共政策的分类
结合我国的公共政策实践，本书倾向于这样的划分：
（1）公共政策的横向分类
横向的分类，主要是从公共政策所涉及的社会生活领域来划分的，政策之间通常为并列关系。
①政治政策。政治政策是指在政治生活领域里，由国家政权机关或特定政党所制定的涉及政权的相关准则、规范、法律等，是国家和政党调节、处理人们的政治生活、政治关系的规范和准则。
②经济政策。经济政策是指一个国家在经济领域方面所规定的政策，是调整人们的经济关系、经济活动的规范和准则。经济政策是国家管理经济活动的重要方式和手段，分为宏观调控和微观管理两个基本层次。
③社会政策。社会政策是指专门解决社会问题，促进社会安全，改善社会环境，增进社会利益，谋求社会秩序平衡发展的基本原则和规范。
④文教政策。文教（包括文化、教育、出版、体育、卫生等）政策是国家对自身的文化教育事业的统筹规划、发展方面所制定的指导原则。
⑤科技政策。科技政策是国家在一定时期的总目标下，为了促进和调节科学技术的发展，充分发挥科技工作者、科学技术对社会经济发展的推动作用而制定的基本准则和规范。
（2）公共政策的纵向分类
纵向的公共政策分类，主要是按公共政策的纵向层级，从中央与地方之间的关系来划分的，政策之间通常具有从属关系。
①总政策。总政策又称为元政策，是指用来规范与引导政策制定行为本身的准则或指南，即关于如何制定政策的政策。总政策决定由哪些组织和个人按照怎样的程序、依据什么原则、采用什么方法来制定政策，它是国家和政党在一个较长历史阶段上所确定的战略目标和根本任务。
②基本政策。基本政策是执政党和政府针对某一社会领域或社会生活某个基本方面而规定的目标、任务和指导原则。在我国，基本政策又被称作基本国策、方针性政策、纲领性政策等。
③具体政策。又被称为方面政策或部门政策。具体政策是在基本政策的指导下，为解决特定时期和范围内的某类或某个特定问题而确定的具体目标任务和行动准则。
4．公共政策的功能
公共政策的功能就是公共政策的功效与作用。公共政策是政府等公共权力机关实现其职能的基本手段，主要功能有以下四种：
（1）引导功能
公共政策引导功能所体现的作用，就是引导整个社会朝着公共政策制定者所希望的方向发展；公共政策的引导既是行为的引导，也是观念的引导。从作用结果来看，公共政策的引导功能既有正向引导功能，也有负向引导功能。
（2）制约功能
公共政策的制约功能所要达到的目标是制约、禁止公共政策制定者所不希望的行为发生，在形式上表现为对特定对象行为的限制。在现代国家的政策总量中，大量的属于规制政策。所谓规制政策就是对相对人行为进行限制的政策。规制政策最能体现公共政策的制约功能，如我国的计划生育政策。
（3）调控功能
公共政策的调控功能是指公共政策主体运用政策，在对各种社会矛盾进行调节和控制的过程中所起的作用。公共政策的调控功能主要体现在调控社会各种利益关系，尤其是物质利益关系，以实现社会的和谐、稳定和健康发展。
（4）分配功能
公共政策的分配功能，主要体现在对人们利益的调整上。为减轻社会成员之间的利益冲突，缓解而不是激化这类社会矛盾，需要通过政策来调整社会利益关系。从利益调整和分配的角度来看，公共政策确实具有明显的分配功能。
5．相关概念解析
（1）政策与理论、纲领、原则相比较
①政策与理论比较
理论是政策的先导，是政策制定的基础，正确的政策必须以科学的理论为指导。只有以科学的理论为基础，才能制定出科学的公共政策。同时，公共政策又是理论的具体体现，是理论指导实践的中介。
②政策与纲领比较
纲领意指总纲和要领，属于元政策的范畴。纲领更多地被用于政党活动中，它是政党活动的基础。从政党活动来看，纲领是一个政党的总目标和总方向，而政策则是实现这个纲领的方法、措施、途径和步骤等。因此，纲领决定政策，政策为纲领服务。
③政策与原则比较
原则是观察问题、处理问题的准绳。在我国则经常使用这一概念，如按劳分配原则、四项基本原则、和平共处五项原则等等。这些原则本身就是政策，或者是下属政策的指导基础。
（2）政策与路线、方针相比较
①政策与路线比较
路线是指人们在认识世界、改造世界中采取的基本准则，我国常常用路线来代称某一历史阶段最高层次的政策即总政策，路线是一种带有战略性、全局性的指导原则。
②政策与方针比较
方针是规定某一社会领域基本发展方向和人们行为模式的指针，多被用来代指基本政策。当人们并列提及路线、方针、政策时，这里的政策是指以总政策、基本政策为依据的一般政策、具体政策。
（3）政策与战略、策略相比较
①政策与策略比较
政策和策略相比，政策包含策略，策略从属政策，有其同一性。但政策是国家、政党为实现一定历史时期的目标、任务而制定的行动准则、规范和方向，而策略则是执行政策的手段和方法。
②战略与策略比较
战略和策略相比，它们的共性都表现为政党和国家在较长历史时期的目标任务和行动准则，但它们的范围和内涵又有明显的不同。战略是国家、政党在较长历史阶段内制定的全局性纲领、路线、目标、任务和总的力量配备；策略则是为实现战略任务而随机变化的组织形式和工作方法。战略决定策略，策略服从战略。政策处于战略和策略的中间地位，它既从属、服务于战略的需求，又对策略具有指导和制约的作用。
二、公共政策学的研究范畴
1．公共政策学的研究对象与特点
（1）公共政策学的研究对象
公共政策学是一门综合运用相关学科的知识和方法，研究公共政策系统和公共政策过程，探求公共政策运行的一般规律的科学。
（2）公共政策学的特点
①综合性和跨学科性
由于公共政策问题复杂多样，涉及社会生活的各个领域，而且公共政策制定系统包含众多的变量和多方面的因素，无论哪一门学科或哪一类学科的知识都不能单独承担改进公共政策制定的任务。这就决定了公共政策学所包含的知识必然涉及多门学科，它具有综合性与跨学科性的特点。
②很强的实践性
它要求公共政策研究者对公共政策涉及的各个方面进行研究，并运用研究的成果来指导公共政策的实践。公共政策从研究到制定，再到实施，一刻也不能离开社会实践。
③科学和艺术的统一性
公共政策学既是一门科学，又是一门艺术，是科学和艺术的结合。就科学性而言，公共政策学以理性原则为基础，确立民主、科学的决策程序，运用科学方法建立各种理性模型，从而达到改进公共政策制定系统的目的。就其艺术性而言就是政策制定者的经验、直觉、情感等非理性因素在政策决策中弥补理性的不足而发挥的重要作用，所谓艺术就是经验。公共政策学必须把非理性分析的艺术性和理性分析的科学性结合起来，才能为有效地改进公共政策的制定和执行服务。
2．公共政策学的研究内容与方法
公共政策学的研究内容主要包括以下三个方面：
（1）公共政策的一般理论；
（2）公共政策运行过程研究；
（3）公共政策分析技术与方法。
3．公共政策学与相关学科的关系
（1）公共政策学与政治学
①联系。在所有学科中，政治学与公共政策学关系最为密切，从某种角度说，公共政策学是政治学的重要组成部分。
②区别。政治学和公共政策学是在不同的层次上研究政治问题。政治学是试图把握整个政治系统的运动，着重研究这个系统的构造，研究这个系统内部联系的方式和环境因素；而公共政策学则是从某一角度、某一侧面来看待政治系统，是把公共政策的发展看成是衡量政治系统成熟与否的标志，是研究政治系统与社会联系的特殊方式。
（2）公共政策学与经济学
①联系。经济政策既是公共政策学研究的重要内容，也是经济学的研究对象。二者的联系还表现在研究方法上。使用数学和统计学方法来研究大量的经济政策问题，是经济学对公共政策学研究所做出的重要贡献。
②区别。公共政策学不仅研究经济政策，它还研究经济领域以外其他领域的公共政策。经济学也不只限于研究经济政策，它还要研究人们的经济行为与经济关系。
（3）公共政策学与社会学
①联系。社会学在社会控制和社会变化等领域内形成的实践知识和理论，有助于理解不同公共政策的实施效果及公共政策制定者和执行者的行为；在评估研究上，社会学提出了一些独特的评估方法和模式，这给公共政策学提供了方法论。
②区别。关于政策问题的研究并不是社会学家研究的主要内容，公共政策学从政策的角度来研究有关社会问题和探索解决社会问题的对策。社会学家和公共政策学家都研究社会问题，但他们研究的目的是不一样的。社会学家主要关心对问题的解释和原因的分析是否正确，而公共政策学家则试图通过政策控制来解决这些问题。
（4）公共政策学与管理科学
①联系。管理科学对公共政策学研究的贡献主要体现在两方面：一是决策理论，二是系统方法。公共政策为管理科学确立整体性的行为方向与总目标，管理科学的发展要在公共政策的指导下进行。同时，公共政策只有通过管理科学的具体行为，才能将公共政策的目标变为现实。
②区别。就公共政策学和从属于公共管理的公共行政学的关系来看，虽然两门学科在研究内容上有许多是相互交叉的，但两门学科研究的侧重点是有明显区别的。公共政策学侧重于决策，公共行政学侧重于执行。
（5）公共政策学与法学
①公共政策学与法学二者关系极为密切。公共政策和法律都是上层建筑的组成部分，它们相辅相成，共同调整、控制和规范社会关系，它们的作用都是服务于国家管理和政治统治。有些重大的政策在条件成熟后，可以上升、转化为法律。而且国家的重大基本政策常常用以指导法律的制定和实施，同时法律又是保障公共政策顺利执行的有力工具。
②两门学科的研究内容和角度存在着很大的不同。公共政策学的研究内容更广泛一些，它还涉及许多法律以外的行为规范和准则。
三、公共政策学的发展历史
1．公共政策学的产生及其在国外的发展
（1）公共政策学产生的历史背景
①从社会实践层面来看，克服经济危机和不断加剧的社会问题的需要，催生了公共政策学。
a．1929l933年，由美国开始，整个资本主义世界爆发了有史以来规模最大、影响最深的一次经济危机。经济危机导致社会大震荡，英国经济学家凯恩斯就此提出了政府干预经济的政策主张，得到政治界和学术界的广泛认同。美国罗斯福总统的“新政”由此出台，产生了积极的效果。这种调节经济的公共政策及其迅速影响，为西方国家渡过难关作出了贡献。此后，西方国家尤其是在美国形成了“政治求助于科学，官员求助于学者”的公共政策趋向。
b．第二次世界大战后，各主要资本主义国家特别是美国，各种社会矛盾十分突出，人们对于有关战争、贫困、犯罪、失业、污染、种族冲突、集团利益和国际事务等方面的问题尤为关注。人们开始自觉地将自己的命运与改善公共政策的质量直接联系起来，并清楚地认识到，各国政府为解决各种紧迫的社会政治或经济问题，需要大量与公共政策相关的知识和信息，需要加强对公共政策的研究，这就要求有一门系统的以公共政策作为研究对象的学科的出现。
②从理论发展层面来看，行为主义政治学的发展和各种分析工具的出现，推动了公共政策学的形成和发展。
a．20世纪20年代，新的注重现实政治行为的研究浪潮即行为主义政治学在美国兴起。直到20世纪60年代，行为主义政治学才在美国获得了迅猛的发展，但是在这之前，行为主义促成了美国的“新政治科学运动”。以梅里安为首的政治学家对新政治科学的倡导，在很大程度上是出于对公共政策的考虑，因为政府决策行为是重要的政治行为。早期行为主义政治学的一系列研究成果成为“产生公共政策学的催化剂”。
b．二次大战后，西方科学技术获得了飞速的发展，学科之间的分离和交叉的趋势同时出现，对特定问题和对象的研究，新的研究方法的使用，以及一些传统学科的交叉，都催生了大量新的学科。特别是系统分析、运筹科学以及信息技术、计算技术的发展为公共政策学的产生奠定了方法论基础。
（2）西方公共政策学的发展
在半个多世纪的时间里，其发展大体经历了四个阶段：
①形成时期
1951年，由美国著名的政治学家丹尼尔·勒纳和哈罗德·拉斯韦尔共同主编的《政策科学：范围和方法的新进展》一书问世。该书首次提出并界定了“政策科学”这一概念。书中所收论文对公共政策的概念、政策科学的学科特点和基本范畴、科学的决策方法等，都做了比较深入的探讨，奠定了公共政策学的学科基础。这本书被被人们看做是公共政策学诞生的标志，拉斯韦尔也被誉为“现代政策科学的创立者”。
②发展时期
20世纪70年代以后，西方公共政策学获得了长足的发展。这个时期的政策科学研究呈现出两种发展趋向：
a．“趋前倾向”，主要表现为20世纪60年代中期以后的公共政策咨询潮流。美国一些学者针对一些社会危机问题，致力于社会政策的研究，起草各种公共政策方案，供政府决策参考。
b．“趋后倾向”，主要表现为20世纪70年代中期以后的公共政策周期化研究。由于理论决策和实际决策往往不相吻合。一项合理的决策往往由于执行机关执行不力、执行方法不当而不能产生预期的效果。有鉴于此，学者们主张将公共政策研究的侧重点转为对公共政策执行和公共政策效果评价的分析与研究上。这一转变被称为公共政策研究的“趋后倾向”。
③比较研究时期
这个时期的公共政策研究，研究的侧重点已从公共政策咨询、公共政策过程转到公共政策的效率上。学者们不再局限于某一个国家的某一政策领域，而是从世界范围来考察和比较公共政策的效率。
④研究内容的深化与拓展时期
进入20世纪90年代以来，公共政策学研究表现出两种趋势：一是对原有研究主题的深化，二是拓展新的研究方向。研究的热点集中在以下三个方面：
a．关于公共政策价值取向的研究。进入20世纪90年代以来，不少学者认识到，在现代社会中，一切公共政策都是为了寻求价值、确认价值、实现价值、创造价值、分配价值。因此，价值标准、价值判断、价值取向、价值分析、价值分配等价值问题，构成了现代公共政策的基石，它直接影响甚至决定公共政策的性质、方向、合法性、有效性和社会公正的程度。
b．关于公共政策绩效的研究。如何及时回应社会公众的诉求，有效地解决社会的公共问题，提高公共政策的绩效是这一时期公共政策研究的核心问题。
c．公共政策分析技术与方法的拓展。20世纪90年代以后，随着这些学科方法与技术的快速发展，公共政策分析的技术与方法也获得了进一步发展。
经过半个多世纪的发展，西方公共政策学逐步形成为一门比较成熟的独立学科。主要表现在：首先，学科建设日臻成熟；其次，政策研究机构逐渐普遍和多样化；再次，公共政策研究的专业化。
2．公共政策学在中国的兴起与发展
（1）我国古代，治国安邦的文献著述浩如烟海，比如“无为而治”的政策构想，“民为邦本、政在得民”的政策原则，以及“重农抑商”的政策主张等。近代有康有为、梁启超等人的变法维新。另外，还有孙中山先生提出的民族、民权与民生的“三民主义”以及“联俄、联共、扶助农工”的三大政策。
（2）改革开放后，中国政府改革了传统体制的弊端，通过一系列公共政策，这些丰富的公共政策实践为中国公共政策学的产生创造了条件。同时，改革中出现的大量社会问题尤其是社会转型时期的宏观经济政策方面的问题也向公共政策研究提出了要求，这就催生了我国公共政策学这一新兴学科的产生。
（3）20世纪80年代，我国的公共政策学研究开始起步，这一时期主要是介绍西方发达国家的研究成果，翻译和出版了大量国外的公共政策学著作。
（4）进入20世纪90年代以后，在大量引进和吸收海外研究成果的基础上，我国一些公共政策研究者开始结合中国的公共政策实际，将国外的先进理论和中国的政策实践相结合，以分析和解决中国的公共政策问题，初步形成了具有中国特色的公共政策学科。
①中国出版了一大批有影响的公共政策学著作，如张金马的《政策科学导论》、张国庆的《现代公共政策导论》、陈振明的《政策科学》、宁骚的《公共政策学》等。
②一些高等院校的政治学、行政管理专业都开设了“公共政策”、“政策科学”等课程。在MPA等各层次的公共管理专业人才的培养中，公共政策学更成为核心课程之一。还有一些高校的研究生教育，在其他专业的名目下，招收了以公共政策为研究方向的硕士与博士研究生。
③建立了全国性的公共政策科学研究会。全国政策科学研究会的成立和由中共中央政策研究室、国务院发展研究中心等联合发起组织的中国政策科学研究会的成立，极大地推动了我国公共政策学的发展。
④各种类型的公共政策研究组织不断发展壮大。一是各级政府大都建立和完善了专业性的政策研究机构，并重视运用公共政策学的理论来指导和规范公共政策实践；二是学术性的政策研究组织纷纷建立；三是一些发达地区涌现出一批半官方的和民间的政策咨询组织。

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