张康之《公共管理学》笔记和课后习题详解

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内容简介、编委
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第一章　导　论
　1.1　复习笔记
　1.2　课后习题详解
第二章　公共管理主体
　2.1　复习笔记
　2.2　课后习题详解
第三章　公共部门的人力资源管理
　3.1　复习笔记
　3.2　课后习题详解
第四章　公共部门财政管理
　4.1　复习笔记
　4.2　课后习题详解
第五章　公共危机管理
　5.1　复习笔记
　5.2　课后习题详解
第六章　公共部门绩效管理
　6.1　复习笔记
　6.2　课后习题详解
第七章　电子政务
　7.1　复习笔记
　7.2　课后习题详解
第八章　公共管理中的伦理
　8.1　复习笔记
　8.2　课后习题详解
第九章　公共管理的实现途径
　9.1　复习笔记
　9.2　课后习题详解
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内容预览
第一章　导　论
1.1　复习笔记
一、公共管理是一种新型的社会治理模式
1．公共管理的概念
（1）公共管理概念
公共管理是以政府为核心的公共组织通过整合社会资源及运用政治的、法律的、行政的和经济的手段而对与公共利益实现相关的广泛的社会事务的管理，其目标是促进社会发展和实现社会公平，保障全体社会成员共享社会发展的成就。
①公共管理概念的三重含义
a．公共管理是公共部门中的管理；
b．公共管理是服务于公共事务的管理；
c．公共管理是具有公共性质的机构或组织对社会的管理。
②对公共管理的概念进行的分析
a．公共管理的主体是包括政府在内的广泛的具有公共性的组织；
b．公共管理的目的是服务于公共利益的实现，具体表现则是提高社会治理活动的效率、促进社会发展和保证全社会共享社会发展的成就。
c．公共管理的手段或途径是多样的，主要是由政治的、法律（政策）的和管理的三个方面构成。
d．公共管理系统是一个由多元社会治理主体构成的、以合作关系为纽带的和以提供公共服务为目标的统一整体。
（2）公共管理的特征
①公共管理不以营利为目的。
②公共管理由公共管理组织内部的行政管理和外向的社会管理两个部分构成。公共管理则要求把公共管理组织自身的行政管理与对外部的社会管理区分开来，把社会管理放在中心位置上，让组织自身的管理从属于社会管理的要求。
③公共管理担负着健全社会的责任，这是公共管理与私人管理以及日常生活管理的最为根本的区别，也是它与以往任何一种社会治理方式的不同之处。私人组织的管理（如企业管理等）只求组织自身的完善，即通过组织自身的完善去提高与其他组织相比的竞争力。
2．公共管理产生的历史前提
（1）公共管理得以产生的历史背景
后工业化和全球化浪潮是公共管理得以产生的总的历史背景：
①20世纪80年代，政府的社会治理适应性不足引起了一场全球性的行政改革运动，同时进入新世纪以来，危机事件的频发更说明，在工业社会中形成的社会治理模式已经无法应对今天的社会问题。
②由于后工业化和全球化，公共管理突出地反映出社会复杂性和不确定性特征。
③由于行政改革以及应对复杂性和不确定性的要求，出现了非政府组织以及各种各样的社会自治力量，形成了与政府开展合作治理的局面。
（2）美国社会学家贝尔与后工业社会
①后工业社会的概念
后工业社会是指工业社会以后的社会发展时期。这一概念是美国社会学家丹尼尔·贝尔首先提出的。
②后工业社会的特征
a．经济上从制造业为主转向服务业为主；
b．由于经济的变化，白领工人数量大增，从而导致社会的领导阶层由企业家变为科学研究人员；
c．理论知识居社会的核心地位，成为社会革新和决策的根据；
d．未来技术方向应是有计划有节制的，技术评价占有重要地位；
e．制定各项政策都要通过智能技术，“理论知识的积累与分配”已成为革新与变革的直接力量。
③贝尔将人类社会划分为三个相互联系的不同发展阶段：前工业社会、工业社会和后工业社会。
a．前工业社会就是以农业、矿业、渔业、林业等为产业的社会，社会经济部门以消耗自然资源为主，产业受自然环境的影响较大，也称为“对自然的博弈”。
b．工业社会则是以加工业、制造业、建筑业等为主要构成部门的社会经济结构形态，是一种依靠机器大批量生产产品的社会。社会工作的主要目的是设计“人对付人造自然的策略”。
c．后工业社会是一个信息社会，社会活动主要与信息的搜集、整理、传递、过滤和使用密切关联。在后工业社会的历史阶段中，信息技术主要表现为绝大多数社会劳动者从事着创造、处理和分析信息的工作。
（3）公共管理是人类社会治理发展的必然结果
①后工业化与全球化为人类带来的是社会的复杂性与不确定性的迅速增长，进入21世纪后，危机事件的频发以及2008年开始出现的全球性金融危机，都表明人类进入了一个高度复杂性和高度不确定性的时代，公共管理的出现，是为了解决现有的社会治理体系的治理能力不足的问题。
②公共管理产生于高度复杂性和高度不确定性的时代，所要承担的是高度复杂性和高度不确定性条件下的社会治理。当人类社会呈现出高度复杂性和高度不确定性的特征时，工业社会的治理体系在各个方面都陷入了困境。公共管理正是在这一条件下应运而生的。
③高度复杂性和高度不确定性首先冲击的是政府，使得政府促进公共产品供给主体和途径的多元化，促进自主创新的公共产品供给模式的生成，寻求最有效的途径以提供高质量的公共产品。
④高度复杂性和高度不确定性的社会现实提出了社会治理主体重构的要求。要求政府不仅要能够改善自身的组织方式，并且形成一个多元合作的社会治理结构。
3．从公共行政到公共管理的变革
（1）公共行政的发展历程
①近代社会的早期，西方各国大都通过资产阶级革命建立了民族国家，从而出现了现代意义的政府，近代早期的政府往往被界定为“消极政府”或“有限政府”。
②19世纪中后期，资本主义的自由竞争开始逐渐为资本垄断所取代，周期性的经济危机对社会生活造成了极大影响，使得政府职能迅速扩张，政府规模迅速膨胀。
③19世纪末，基本上形成了被学者们称为“行政国家”的局面。国家的行政部门迅速膨胀，行政权力迅速集中，行政管理活动的范围迅速扩大，政府对社会的直接管理活动迅速增加，对社会事务的介入越来越深。特别是在1929年的大萧条之后，凯恩斯主义开始出现并为政府的经济干预以及社会干预提供了理论基础。
④20世纪中期，出现了可以被称作“行政国家”的局面，政府在国家与社会生活的一切方面都无孔不入地深深介入，并发挥着不可替代的作用。
⑤20世纪60年代，由政府所承载的公共行政达到了顶峰。
（2）公共行政产生的重大事件
①标志性事件《彭德尔顿法案》的通过，彻底终结了视行政为政党工具的“政党分肥制”，并建立了文官体系，通过文官的“永业制”保证行政体系不归附于某个具体的政党或利益集团。
②同一时期，英国也终止了“官职恩赐制”，并用公务员制度取而代之。
（3）学术界所说的20世纪的几场公共行政运动
①20世纪20年代开始的一场行为主义运动
行为主义的理论也被学术界称为行为科学，行为科学在公共行政领域中的理论建构工作是由西蒙完成的，他不仅继承了早期人际关系学派关于人的行为研究的成果，而且从人的行为的角度对公共行政过程中的每一个环节都进行了重新审视，并提出了自己的见解。
②第二次世界大战之后，公共政策运动的发展
随着凯恩斯主义的政府干预理论得到普遍应用，由政府管理的社会事务也迅速地增多，与此相一致，社会及其公众所关注的问题的焦点更多的不再是抽象的理念或原则问题，而是那些与自身现实利益密切相关的公共服务问题。所有这些新的情况，都迫使政府去寻求具有普遍性的、能够大范围和大规模集成解决问题的治理工具，因而，出现了公共政策运动。
③行为主义的和公共政策运动的政府改革方案
改革方案都未能走出公共行政创立时期所确立的基本框架，这应当被看作是公共行政一种技术上的进步。
④新公共管理运动
新公共管理运动发生在凯恩斯主义的终结和新自由主义的兴起过程中，它着重解决的是让政府回归到“有限政府”的边界内去，认为政府不应管理得太多。新公共管理运动的措施，被概括为“运用企业家精神改造政府”。新公共管理运动的主张以及它在行政改革过程中的做法都表明，它是一场具有过渡性的改革运动，它在性质上属于公共行政的范畴，同时又表现出对公共行政传统路线的背离。
a．它对公共行政的基本框架造成了实质性的挑战，它不是让公共行政通过恢复政治价值去结束“价值中立”，而是要用企业家精神去对传统公共行政和新公共行政做出双重否定；
b．在它的“以私补公”、“民营化”策略中，包含着促进非政府组织以及社会自治力量生成的动力；
c．它在政府中引进竞争机制的做法否定了官僚制组织的分工——协作关系。
（4）公共管理的出现，并不意味着公共行政问题的完全消失的原因
①公共管理作为一种多元治理主体合作治理的模式，使原先的行政管理与社会管理的分化和分离进程发生逆转，开始走向融合和统一。
②多元公共管理主体都必然是首先以组织的形式出现的，而所有进入公共管理合作体系中的组织又都存在着一个内部的管理即行政的问题，而且，就它们作为公共管理主体而言，其行政无一例外地都应当是“公共行政”，都具有公共性。公共行政不再是由政府所专属的了，而是所有公共管理组织都拥有的；这种公共行政不再具有价值中立、不偏倚于任何利益集团的公共性了。
③公共管理范畴中的公共行政从属于合作治理的需要，以合作行政的形式出现。
④公共管理中的公共行政在形式上是合作行政，而在实质上则是服务行政。
二、公共管理学是一门新兴学科
1．公共管理学与公共行政学的联系与区别
公共行政学与公共管理学是关于两种社会治理模式的两门不同的科学。
（1）公共管理学与公共行政学的联系
①从学科渊源上看，公共管理学是直接从公共行政学中脱胎而出的，必然会直接地继承和发展公共行政学的学科发展成就，即把公共行政学发展中的一切积极成就吸纳到公共管理学中来。
②在历史的维度中，它们有着前后相继的关系。
（2）公共管理学与公共行政学的区别
①研究对象或研究内容方面，公共管理学要把一切参与社会治理行动的因素都纳入自己的视野中来，对从工业社会向后工业社会转型过程中的一切新生的对社会治理有影响的因素加以认识和分析。公共行政学主要以国家的行政系统——政府为研究对象，而且主要是研究政府自身的管理问题，希望通过政府自身管理问题的解决为政府外部职能的实现提供保障。
②对于公共行政学来说，效率追求是第一位的；而对于公共管理学而言，提高公共服务质量才是第一位的。
③在研究目标上，公共管理学是服务于新型社会治理模式建构的需要的，不仅要实现全面的理论创新，而且要积极探讨创新社会治理的实践方案，在社会治理的每一件具体事务上进行开放性的创新性探索。
2．公共管理学的研究对象和内容
（1）公共管理学的研究对象
研究对象是作为社会治理主体的公共组织（包括政府组织、非政府组织以及其他社会自治力量）之间的关系、社会治理活动和所运用的手段。
（2）公共管理学的研究的内容：
①公共管理学担负着认识公共管理这一新型社会治理模式的学科使命。
②公共管理学需要为公共管理的系统建构提供理论支持和全面规划。公共管理作为一种正在生成中的新型社会治理模式还主要是由于应对现实中所出现的新的问题而在各个具体的方面进行的治理创新，而现有的理论研究更多的是极力在旧的公共行政学的框架中对它加以解释。
③公共管理学需要努力把握人类社会后工业化、全球化过程中的新的社会现象对社会治理的影响。
④公共管理学需要特别关注新的科学技术成果在公共管理过程中的运用问题。公共管理学是一门科学，在学科交叉、相互借鉴已经成为科学发展的基本趋势的情况下，公共管理学需要借鉴其他学科的新的成果和研究方法。所以，公共管理应当更加重视对新的科学技术成果的应用，而公共管理学在这方面是可以发挥重要作用的。
⑤公共管理学还应承担起对人类社会治理历史的重新梳理的任务。人类的社会治理文明是一个连续的过程，在历史上，有着许多宝贵的治理经验，同时也有着丰富的治理思想，在不同的历史阶段，从不同的视角出发。
3．公共管理的研究途径
（1）公共管理的研究途径
公共管理学者波兹曼（Barry Bozeman）认为，公共管理研究大致可分为两种途径：
①公共政策途径（public policy approach，简称P途径）
根据波兹曼的总结，公共政策取向的公共管理有三点基本共识：
a．视公共管理为政策分析的互补之物，公共管理与政策分析构成公共政策途径教学与
研究的两大方向；
b．公共政策途径在教学和研究中十分重视个案分析，常常直接以实务工作者的经验为
素材；
c．以高层管理者，特别是政治官员的任命为教学研究对象，致力于促进政府部门与学
术界之间的沟通对话。
②企业管理途径（business approach，简称B途径）
a．企业管理途径的公共管理研究在课程设计上依循商学院的传统；
b．企业管理途径的公共管理研究并不强调公共组织与私人组织的差异性；
c．企业管理途径的公共管理研究企图与公共行政合流；
d．企业管理途径的公共管理研究重视策略与组织间的管理，是过程取向的，因而非常强调组织设计、人事与预算等问题；
e．企业管理途径的公共管理研究主张采用量化分析（如集群资料分析、实验设计）；
（2）企业管理途径的公共管理与公共政策途径的公共管理的区别
①企业管理途径的公共管理研究在课程设计上依循商学院的传统；公共政策途径的公共管理研究则依循公共政策学院的传统。
②企业管理途径的公共管理研究并不强调公共组织与私人组织的差异性；公共政策途径的公共管理研究则特别凸显公共组织的特殊性。
③企业管理途径的公共管理研究企图与公共行政合流；公共政策途径的公共管理研究则企图摆脱公共行政，开辟一个独立的管理研究领域。
④企业管理途径的公共管理研究重视策略与组织间的管理，是过程取向的，因而非常强调组织设计、人事与预算等问题；但公共政策途径的公共管理研究则强调政策与政治问题。
⑤企业管理途径的公共管理研究主张采用量化分析（如集群资料分析、实验设计）；公共政策途径的公共管理研究则强调采用个案研究法。
（3）对公共管理的兼容性的认识：
①认为公共管理是一个整合性概念（integrative concept）。它基本上是一种介于企业管理与公共行政之间的“第三条道路”（third way）。公共管理在“什么”（what）与“为什么”（why）的层面上沿袭了公共行政或公共政策，而在“如何”（how）的层面上则沿袭了企业管理。
②认为公共管理是将私人部门的管理手段运用于公共部门，但并未由此改变公共部门的主体性。公共管理并不否定公共部门的特性，主张在维持“公共性”的基础上，借鉴私人部门的管理手段或管理精神来解决公共问题，满足民众的需求。在实际选择公共的或私人的管理方法的过程中，应注重实际效果，提倡互补而非替代，其中最大的挑战是如何以更有效的方法整合各种可供公私部门使用的政策手段。
③认为公共管理重视与外部环境的关系，强调以最高管理者的战略设计、政策设计为焦点。
④认为公共管理不完全等于政府管理，而是一种新的治理模式。公共管理中的管理者不一定完全是政府，非营利部门、非政府组织以及私人部门等都是公共管理的重要组成部分。它强调的是普适意义上的治理（governance），主张由众多行动者组成关系网络，在众多行动者之间形成合作伙伴关系，共同完成公共管理的使命。
⑤认为公共管理强调价值融合与责任分担。公共管理强调价值的融合，不仅重视经济、效率和效能，也重视公平、正义和民主。
⑥认为公共管理关注政府改革与政府重塑。
4．公共管理学的学科特征
（1）公共管理学作为一门新兴的科学具有交叉性的特征，它是人们应用各种学科知识研究公共管理过程的一个综合性研究领域。
（2）公共管理学是以应用为取向的科学，是一门理论见诸实践的科学。
（3）公共管理学体现了实证性与规范性的统一。
（4）公共管理学体现了公共性与科学性的统一。
（5）公共管理学的研究需要科学的和有效的方法。
三、变革时代中的科学
1．变革时代中的治理变革公共管理学是一门在变革的时代中产生的科学。
20世纪80年代，“政府再造”（reengineering government）运动的背景：
（1）各国政府面临着不同程度的“财政压力”。
（2）“政府失灵”问题逐渐显现出来，政府与市场的关系发生了根本性转变。
（3）全球化与信息革命成为政府改革的重要推动力量。
（4）后工业化的压力变成政府改革的动力。
2．行政改革突出了公共管理的主题
（1）戴维·奥斯本与特德·盖布勒（David Osborne and Ted Gaebler）的著作《重塑政府》关于政府的观点：
①政府不应控制公共服务，而应授权社区实施公共服务；
②政府应是竞争型的政府，政府必须具有创造性和使命感；
③政府活动的目的是满足民众的需要，而不是官僚政治的需要；政府的组织形式应从集权走向分权；
④政府要以市场为导向，引进市场机制，改善政府及其公共服务。
（2）英国实施了以民营化为特征的政府改革的具体做法：
①把国有企业转为私有，对保留下来的国有企业也实行改革，让其按照市场规则经营，将营利作为其经营管理的首要目标，并鼓励国有企业与私营企业展开竞争。
②政府的许多机构被精简或转为政府之外的服务机构，这些机构也称作“第三部门”。
（3）20世纪后期的西方各国在政府改革的内容：
①采取的主要手段就是广泛采用私人部门成功的管理手段。
②目标之一就是分散政府管理职能，其核心是削减中央政府职能或把中央政府的职能转移到地区或地方政府以及非营利性组织。
③分权化改革实现了决策权从地方向中央集中和管理权从中央向地方下放的有机结合。
（4）20世纪90年代以来，信息化时代从三个方面影响着各国的改革。
①由于知识爆炸性的增长，政府原有的管理模式和运转方式越来越不适应，难以发挥其应有的效力与作用。
②信息技术的发展，为政府治理理念与范式的变革提供了相应的技术基础。
③信息社会的信息资源共享与决策分散化的变革，它使得社会团体与广大公民在社会权力结构中日益重要，他们摆脱了对政府的某种类似于依附的关系，自主能力得到了增强，既能够对政府的治理进行监督，又可以实现自我治理，从而形成了与政府二道开展合作治理的局面。
3．塑造全新的公共管理模式
公共管理的成长对管理型社会治理模式的替代过程，具体表现：
（1）服务行政成为公共行政发展的新阶段
①服务行政与管理行政的根本区别：
a．服务行政是服务导向的而非控制导向的；
b．服务行政是公正导向的而非效率导向的；
c．服务行政是客体本位的而非主体本位的；
d．服务行政是开放式的行政而非封闭式的行政。
（2）参与治理成为从政府管理向公共管理转变过程中的过渡形态。
（3）合作治理是公共管理的理想形式，也是民主行政的真正实现。
合作治理，实际上就是政府与非政府组织以及其他社会自治力量在社会治理过程中以服务为宗旨和以信任为纽带而进行的互动过程。

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