张军涛《公共管理学》笔记和课后习题详解

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内容简介、编委
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第一章　公共管理学概述
　1.1　复习笔记
　1.2　课后习题详解
第二章　公共组织管理
　2.1　复习笔记
　2.2　课后习题详解
第三章　公共部门管理流程
　3.1　复习笔记
　3.2　课后习题详解
第四章　政府与公共管理
　4.1　复习笔记
　4.2　课后习题详解
第五章　第三部门管理
　5.1　复习笔记
　5.2　课后习题详解
第六章　公共部门人力资源管理
　6.1　复习笔记
　6.2　课后习题详解
第七章　公共财政管理
　7.1　复习笔记
　7.2　课后习题详解
第八章　公共部门战略管理
　8.1　复习笔记
　8.2　课后习题详解
第九章　公共部门绩效管理
　9.1　复习笔记
　9.2　课后习题详解
第十章　危机管理
　10.1　复习笔记
　10.2　课后习题详解
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内容预览
第一章　公共管理学概述
1.1　复习笔记
一、什么是公共管理
1．公共管理的内涵和本质特征
（1）公共管理的内涵
公共管理是以政府为核心的公共组织和其他社会组织以有效促进公共利益最大化为宗旨，综合运用政治、法律、经济和管理等多种学科的理论与方法，以民主科学的方式行使公共权力，依法制定与执行公共政策、管理社会公共事务、提供公共物品和公共活务的活动。
除此之外，一些学者也提出了自己的看法：
①胡德认为：“公共管理即‘国家的艺术’，能够松散地被定义为如何设计和管理公共服务的问题，以及政府行政部门的细微工作。”
②波齐曼认为：“当代公共管理是某种不同于传统公其行政的东西……与公其行政相比，公共管理更广泛、更综合和更少受功能专门化的限制。”
③卡尔森和欧尔曼认为：“公共管理是对行政的一般方面科学整合的研究……它将人力、财政、物资、信息和政治资源的管理与管理学的计划、组织、控制职能相融合。”卡尔森和欧尔曼还说明了公共管理与公共行政的六点不同：
a．它包括一般管理的计划、组织、控制职能，以替代讨论社会价值以及官僚与民主的冲突；
b．对经济和效率标准认同的工具取向以替代公平、回应或政治特色；
c．以对中层管理者的关注取代政治或政策精英的观点；
d．倾向于视管理为类同管理，或者至少使公共和私营部门的管理差异极小化，而不是夸大它们的差异；
e．像关注组织内部运作那样的理性态度，关注组织的外部环境，而不是过分关注法律、制度和政治过程；
f．与科学管理传统的强有力的思辨联系，而不是与政治学或社会学紧密关联。
④国内还有学者提出：公共管理是以政府为核心的公共部门整合社会的各种力量，广泛运用政治的、经济的、管理的、法律的方法，强化政府的治理能力，提升政府绩效和公共服务品质，从而实现公共的福祉与公共利益。公共管理作为公共行政和公共事务广大领域的一个组成部分，其重点在于将公共行政视为一种职业，而将公共管理者视为这一职业的实践者。并认为公共管理的含义是：
a．公共管理承认政府部门治理的正当性；
b．公共管理认为社会治理的主要责任属于政府；
c．公共管理强调政府、企业、公民社会的互动以及在处理社会及经济问题中的责任共负；
d．公共管理强调多元价值；
e．公共管理强调政府绩效的重要性；
f．公共管理既重视法律、制度，又关注管理战略、管理方法；
g．公共管理以公共福利和公共利益为目标；
h．公共管理将公共行政视为一种职业，而把公共管理者看作职业的实践者。
⑤理解公共管理的关键是理解公共事务，涉及到政治、经济、社会等各个领域。
a．从政治角度看，它包括政府的组成、政府的运行、政策的制定和实施等；
b．从经济角度看，它包括宏观经济发展的规划、经济运行的调控、维护市场竞争规则等；
c．从社会的角度看，包括社会安全的保障、社会发展的促进等；
d．从具体内容看，公共事务涉及政府行政、经济规划、经济调控、市场管理、公共财政、自然资源管理、国家和公众安全、社会保障、教育、文化、公共卫生、重大突发事件与危机管理等各个领域。
（2）公共管理的本质特征
公共管理的本质特征体现三点，分别是公共性、管理本质的服务性和政府与公民社会的合作共治性。
①公共管理的公共性
a．利益取向的公共性
公共管理必须致力于实现社会整体的公共利益，而不是被作为某一个特定阶层或群体实现其意志的工具。
b．公共参与性
公共管理活动由政府、其他社会组织及公民共同来完成。
②管理本质的服务性
公共管理所有活动的价值取向都应当服务于整合和优化社会的资源配置以实现社会公共利益的最大化；服务于为公共提供一个和平安全、稳定有序、能够实现良性竞争的社会环境的目标。
③公民社会的合作共治性
对于解决经济和社会问题，政府由于受到自身或外部条件和环境的影响，不是也不可能是全知全能，必须通过发挥社会中其他资源的作用来对政府功能不足或失效进行补救和矫正。这样的重要资源就是社会中应当同样可以成为权力主体的其他公共组织、民间组织和公民的力量。
2．公共管理的主体与客体
公共管理的主体是以政府为核心的公共部门和其他社会组织，他们的行为代表公共利益。
公共管理的客体是人类社会的各种公共事务，与此相关的公共政策、制度和规范，以及主权范围内的全体公民。
（1）公共管理者
在政府组织、事业单位、各种非营利组织及其他社会组织工作人员构成了公共管理的主体，是公共管理者。
①根据产生途径与权力的大小不同，可以将公共管理分为政务性管理人员和业务性管理人员，前者由上级考核选派，进行决策，是高级管理人员；后者则一般通过招聘考试等途径录用，执行政策，是专业管理员。
②根据在组织中所处的地位可以分为高层管理者、中层管理者和基层管理者。高层管理者是由选举或任命产生的，他们的任期往往有法律和规章确定；基层管理者又称为第一线管理人员，直接同各种公共事务发生关系；中层管理者则位于高层管理者和基层管理者之间，起上传下达的作用，传达上级的命令与方针，把基层的意见和遇到的问题传给上层管理者。
③明茨伯格认为，12种角色可以分为三类：人际角色、信息角色和决策角色。如表１-１所示。
表1-1　公共部门管理者的角色

角色	职责内涵	特征性活动
人际   角色	1．形象首脑	形象性首脑，履行法律性或社会性义务	迎接来访者，签署法律文件，表彰优秀者
2．领导者	负责人员配备、培训及相关职责。包括激励、交流、鼓励与影响	发布指示、做决策、指挥下属、视察、召开会议等
3．联络官	维护外部关系和信息来源，从中获取帮助和信息	发感谢信，邀请外部人员，市场调研等
4．政治家	塑造环境。协调各方面的关系   保持各种关系的稳定	通过沟通解决矛盾，做思想工作，改变人们的看法
信息   角色	5．监听者	寻求和获取各种内部和外部的信息，更好地理解组织环境	阅读期刊和报告，与有关人员保持私人接触
6．传播者	将信息传播递给组其他成员	举行信息交流会，打电话转达信息
7．发言人	向外界发布组织的设计、政策、行动、结果等	向媒体发布信息，在国际会议上发言
决策   角色	8．企业家	寻找组织和环境中的机会，制定改进方案，勇于承担风险	提出创新理念，制定战略，开发新项目。调整组织结构
9．麻烦处理者	在组织面临重大意外或混乱时采取纠正行动	组织应对混乱和危机的战略制订，做上访者的工作
10．资源分配者	合理分配组织的时间、人员、设备、预算等资源	调度、授权、预算、安排下级活动，做平衡表
11．谈判者	作为组织代表说服对方签约。	参与合同谈判、签约
12．政策翻定者	根据组织规则确定行动方案，对政策效应。进行分析。	确定政策、调查政策的实施效果

（2）公共管理的客体
①经济管理
经济管理是当代各国政府公共管理的重要范畴，其管理效果如何关系到一个国家综合国力的成长状态。经济范畴的公共管理分别从社会经济运行的内容和公共经济管理的调节方式两个方面进行分类。
从社会经济运行角度看，公共经济管理包括对社会经济量、经济行为和市场结构的管理。
a．对社会经济量的管理，包括对社会经济流量与存量的管理；
b．对社会经济主体经济行为的管理。在市场经济条件下，经济主体的经济行为包括消费者的消费和储蓄行为，生产者的生产和投资；
c．对市场结构的管理。
②社会管理
社会范畴的公共管理主要包括社会保障、对公共资源用于社会目标的有效利用和社会成员的全面发展。
a．社会保障有广义和狭义之分。一般来说，社会保障主要包括对失业、老人、病残、伤害、灾害、孤儿等需要帮助的社会成员提供救助资金和福利资金。这是公共管理的直接内容。
b．对公共资源用于社会目标的有效利用，是关于公共资源的管理问题，包括公共资源的利用和公共环境的建设。前者包括对自然资源的管理和人力资源的管理，后者是社会经济运行大环境的创建问题，要求公共管理提供硬件的公共物品和软件的公共物品问题。
c．社会成员的全面发展是公共社会管理的目的性任务。“全面发展”是一个阶段性的概念，不同的发展时期，根据综合国力的不同水平，由公共部门提供的社会成员发展条件及其发展程度是逐渐提高的，包括基础教育、公共卫生、职业培训、人才市场、技术专利、知识产权等方面。
③政治管理
政治管理一般是指政治决策的全程管理，包括对国家与政府制度的决策，对法律和社会安全秩序管理规则的决策，对国家从事对外政治经济关系的决策。
a．战略管理，是对战略过程的管理。世界各国有效的公共管理无不认识到它对提高公共组织绩效的作用。战略过程的管理表现为一组管理决策与行动，它决定了组织的长期绩效。它包括所有基本管理职能，即组织的战略必须包括计划、组织、领导和控制。
b．决策管理，是对决策过程的管理，它包括识别决策问题和确定决策标准，以及为各个决策标准分配权重，然后开发、分析和选择备选方案，实施备选方案以及最终评估决策的结果。这是政治管理的核心阶段。
c．程序管理，是公共管理的传统内容，包括：为完成目标将行动划分为若干步骤；注意各步骤间相互关系及相应运行节奏；决定各步骤由谁负责；确定各步骤完成时间等。
d．项目管理，从高层公共管理人员角度看，项目管理的内容集中在：项目进度；中低层管理可能遇到的种种问题；对项目评估；建立有效的项目实施报告机制等。
e．绩效管理，根据学者夏夫里茨和路塞尔的观点，是指整合组织资源达到其目标的行为，包括全方位控制、监测、评估组织所有方面的绩效等。
由于组织的运行不是在真空里进行的，而是融合在一个社会中，所以，公共管理者必须了解政治与法律的制度与过程。一个优秀的公共管理者必须具有分析和解释政治、社会和经济发展趋势的技能，评估管理行为所产生后果的技能，促进实现组织目标的技能。
3．公共管理与私人管理
按照西方学者的概括，差别主要表现在以下几个方面：
（1）公共管理与私人管理的使命不同。公共管理是为公众服务的，追求公共利益，而私人管理以营利为目的。
（2）公共部门尤其是政府管理更强调责任。在私人组织中，权威和责任的划分是比较清楚的，而在政府中，诸如运作的规模和复杂性，对官僚机构加以政治控制的要求，对一致性和协调的寻求等因素导致了责任机制的扩散，这种扩散加深并复杂化了公共决策的过程。
（3）公共管理的效率意识不强。政府提供的是公共物品，而工商企业组织提供的是私人物品。正因为公共物品的特征，使得政府活动难以具有高效率。
（4）公共组织尤其是政府中的人事管理系统比私人组织中的人事管理系统要复杂和严格得多。在公共部门，雇用和提拔雇员的功绩系统存在着几种标准，这往往超出了技术效率的观点。
（5）公共管理包括广泛而复杂的政府活动，而且公共管理的运作是在政治环境中进行的，因而，它具有明显的政治性或公共性的特征。
（6）公共组织与私人组织都要运用资源去生产商品与服务，然而公共部门的产出是很难量化的。企业管理者追求利润，而公共管理者更关注大众福祉，即公众的利益。
4．公共物品
公共物品是指具有消费的非竞争性和非排他性、自然垄断性以及收费困难等特征的物品。与公共物品相对应的是私人物品，即具有消费上的竞争性和排他性等特征的物品。因而，公共物品一般由政府或其他公共部门提供；而私人物品的效用边界清楚，市场是提供此类物品的最佳方式。
公共物品可以从不同的角度加以划分：
（1）将其分为纯公共物品和准公共物品。
①凡是能严格满足消费上的非排他性等特征的物品就是纯公共物品。例如。公共安全、环境保护、国防服务等就是纯公共物品。
②凡是不能严格满足消费上的非排他性等特征的物品就是准公共物品。例如，道路是典型的准公共物品。
（2）将公共物品划分为有形的物品和无形的公共物品。有形的公共物品是指看得见、摸得着的公共物品，例如，公共设施。无形的公共物品主要是指政府所提供的政策、法律和制度等一类的服务。
（3）将公共物品划分为全国性的公共物品和地方性的公共物品。
①全国性的公共物品是指由国家或中央政府提供的物品和服务。例如，外交、国防、全国性的政策和法规等。
②地方性的公共物品是指由地方政府所提供的物品或服务。例如，城市基础设施、地方性的政策和法规等。
二、市场经济与公共管理
1．公共管理的兴起与发展
（1）古代社会中，由于生产力水平低，经济不发达，国家或政，结构简单，政府公共管理的目标单一。在这种社会中，君主专制体制是最普遍的政府管理体制。
（2）近代各主要资本主义国家在孟德斯鸠等人所提出的“三权分立”思想的基础上，建立起立法、行政、司法三权分立的政府体制，奠定了由行政部门履行公共管理职能的相对独立地位。
（3）从l9世纪末20世纪初开始，随着自由资本主义向垄断资本主义的发展，西方各主要资本主义国家相继进入发达的工业社会。这一时期政府的组织机构迅速膨胀，公共管理活动加强，公共管理活动的范围扩大。
（4）从20世纪70年代开始，西方各国的公共管理遇到了前所未有的严峻挑战。第二次世界大战以后，西方各国政府普遍采用了凯恩斯主义的主张，对社会经济生活实行了全面的干预，导致了以高失业、。高通货膨胀和低增长为特征的“滞胀”现象的出现。政府管理危机四伏：政府扩张、机构臃肿、效率低下、政策失效及政府失灵。
（5）20世纪70至80年代西方国家政府改革的浪潮。无论是传统的公共行政学理论，还是新公共行政学理论都无法解释政府管理所面临的这些新问题，更无法为当代政府管理实践尤其是政府改革提供有效的理论指导。在英国、美国等西方国家出现了一种新公共管理运动。其目标是以政府和其他公共部门管理问题的解决为核心，融合各种学科的知识和方法，创立一个公共管理尤其是政府管理的新知识框架，以适应当代公共管理实践发展的迫切需要。由此形成的公共管理学不仅是一种新的政府管理理论，而且是一种新的政府管理模式，并体现出自身的一些特征：
①公共管理学是一种广泛而综合的知识框架，它突破了传统行政学的学科界限，把当代经济学、管理学、政策分析、政治学和社会学等学科的相关知识和方法融汇到公共管理的研究之中。
②公共管理学更多地从经济学的途径来研究公共管理和政府管理问题。公共管理学也往往被人们称作以经济学为基础的新政府管理理论，或者被称为“市场导向的公共行政学”。
③公共管理学拓展了政府管理研究的领域，具有一系列的主题创新。它的中心论题是“提供公共利益和服务时，除了拓宽和完善官僚机构之外，其他机构也可以提供所有这些职能”；它围绕公共利益这一核心来展开对“公共机构与公共部门经济效益之间关系”问题的研究。公共管理学涉及了以往公共行政学所未涉及的大量主题，例如公共物品、外部性、公共服务供给、制度选择、公共选择、政府失灵等，并对以往公共行政学所涉及的主题作了新的诠释。
④公共管理学提供了一种当代公共管理的新模式。它在处理公共管理实践尤其是政府与市场、政府与企业、政府与社会的关系时提供了一整套不同于传统行政学的新思路。这可以概括为如下倾向：
a．在提供公共服务时宁要小规模机构而不要大规模机构的倾向；
b．宁要劳务承包而不要通过没有终结的职业承包而直接劳动的倾向；
c．宁要提供公共服务的多元结构（宁可出现各种提供者的竞争，并存在使用者对供给者运用控制手段），而不要单一的无所不包的供给结构的倾向；
d．宁可向使用者收费（或至少是指定了用途的税收），而不把普通税金作为资助不具有公共利益的公共事业基础的倾向；
e．宁要私人企业或独立企业，而不是官僚体制提供服务工具的倾向。
（6）有学者对公共管理发展的时代背景进行了研究，指出导致公共管理时代兴起的因素主要有以下几个方面：
①政府规模的扩大和政府角色的膨胀以及社会对政府的不满。对政府的抨击主要来自三一方面：
a．政府的规模太大，而且消耗了过多的稀有资源；
b．政府的范围，政府自身陷入了过多的活动，而且许多活动的提供皆有替代方法可以运用；
c．政府行事的方法，认为通过官僚体制提供服务必然导致平庸和无效率。
②经济因素与财政压力
③社会问题与政府不可治理性的增加。
④新右派学说与保守主义政治意识形态的巨大影响。
2．市场经济国家的政府管理实践
（1）市场经济国家公共管理的基础和目标
在市场经济条件下，公共管理的客观基础和目标来自“市场失灵”和“政府失灵”。作为客观基础，“市场失灵”和“政府失灵”决定了公共管理的必要性；作为管理目标，“市场失灵”和“政府失灵”决定了公共管理的发展方向。
①市场失灵
经济学把市场失灵定义为市场均衡状态偏离帕累托最优配置。一般来说市场失灵有如下几种情况，它们要求社会实行公共管理。
a．不完全竞争。市场无法通过自身机制消除这种垄断，于是发生市场失灵，要求通过公共机制纠正其垄断和不完全竞争的弊端。
b．外部不经济性。市场经济主体在交易过程中对第三方产生的伤害。例如，工厂旁边的住户不得不接受工厂的空气污染。
c．公共产品。公共产品如果由市场提供，将会严重的供不应求，因为这里存在着“搭便车”心理，某些消费者希望得到别人出资建设的公共产品的消费便利，由此会使得市场没有足够的公共产品，因而只能采取公共供给的方式。
d．经济不稳定。市场经济的自发波动会导致社会总供求失调，由此可能引起经济危机。因此，需要通过公共管理保证经济稳定增长，防止发展出现较大波动，具体表现为宏观财政政策、税收政策、货币金融政策等。
e．内部不经济性。是指在市场交易中交易双方付出的不属于交易内容（没有在合同中反映出来）的成本，是对交易主体自身的伤害。
f．不完全信息。现实的市场活动信息很不充分，可能使买者或卖者受到损害，需要公共管理针对私人交易的知识不完善性，对广告、商品说明、市场预测等进行干预。
g．最优发展路径。动态经济发展有最优路径，这对于发展中国家具有重要意义。它不能依靠市场自发选择，而需要通过国家产业政策、科学技术政策和振兴政策来进行选择。
②政府失灵
政府失灵主要有三种情况：
a．政府内生性失灵。政府作为市场经济的一个主体，具有与其他市场经济主体一样的内生地寻求自身经济利益的特征。当政府部门垄断了公共物品的供给，没有优胜劣汰的竞争机制时，政府工作人员可能谋私利；当政府工作人员更多地考虑自身利益时，便有可能会产生腐败行为，导致公共目标的失败，从而形成内生型政府失灵。
b．政府外生性失灵。这是由于不能或没有把握全部决策信息而造成的决策失误现象。假定政府及其成员是完全为公众利益的管理主体，这时政府失灵有主观和客观两方面原因。在主观上，当政府管理者的能力、责任心较差时，出现了官僚主义现象而导致政府失灵；在客观上，由于技术原因无法获得市场全部信息，使决策和实际情况不符，从而形成外生性政府失灵。
c．政府体制性失灵。这包括三种情况：政府决策体制性失灵；政府组织体制性失灵；政府时滞体制性失灵。
综上所述，在市场经济体制中，市场失灵是公共管理的必要条件；而政府根据市场失灵的情况，从公共利益的目标出发，提供最优的社会制度与公共政策，是公共管理的充分条件。于是，弥补市场失灵和防止政府失灵，成为公共管理的目的性要求和发展方向。
3．市场经济国家政府管理实践
（1）20世纪30年代以前，西方各主要的市场经济国家都信奉自由竞争、自动调节、自由放任原则。人们主张限制国家或政府的作用，让商品经济在一种自由放任的状态下运行，国家尽量少干预或不干预市场的运行。
（2）1929—1933年西方资本主义国家爆发了有史以来最严重的经济危机，不仅给资本主义制度以沉重打击，而且宣告了“自由放任”、“自动均衡”理论与政策的破产。凯恩斯主张放弃自由放任主义，实行对经济生活的全面干预，特别是通过财政政策和货币政策调控市场经济的运行。美国政府采纳了凯恩斯的主张，通过财政政策和货币政策等对经济生活加以全面干预。凯恩斯主义成为西方经济学的主导流派，各西方市场经济国家普遍采用了干预主义政策。
（3）20世纪70年代以后，西方市场经济国家出现了以低经济增长、通货膨胀、财政赤字、高失业率为特征的“滞胀”现象，促使人们对现代市场经济条件下政府的公共管理尤其是全面干预社会经济生活的实践以及凯恩斯主义加以批判和反思．以货币主义学派、公共选择学派、新制度学派、合理预期学派等为代表的新自由主义反对凯恩斯主义的全面干预论，分析政府干预行为的局限性和政府失灵的成因及表现，主张限制甚至取消政府的干预，充分发挥市场机制的作用。
（4）1980年代以来，面对经济全球化的发展，跨国企业竞争的加剧以及信息化快速应用对经济发展产生的影响，面对瞬息万变和竞争激烈的外部环境，政府管理的有效性在西方国家都受到了质疑。
（5）近20多年来，在全球化和网络化背景下，企业管理的重点发生了重大变化，突出表现在：在业务定位上强调通过企业再造提升核心竞争力，在企业文化上强调创新、灵活、快速反应和竞争，在组织模式上强调分权和扁平化，在内部管理上强调激励、绩效、质量和顾客。西方国家开始进行了被称为“新公共管理”的政府改革。
在英国政府上述改革方针的指导和带动下，英国、澳大利亚、美国等西方国家相继进行了改革实践，其主要措施有以下几个方面：
①各类公共管理职能分离；
②执行机构和服务部门按市场化模式进行管理；
③在竞争中提高公共机构的服务水平和运行绩效；
④对顾客负责成为公共机构改进服务的持久动力；
⑤改革财政管理，实行“以结果为取向”的绩效预算；
⑥改革人事管理制度，更多地体现灵活性和激励机制；
⑦向基层下放决策权和处置权，提高应变能力和反应能力；
⑧实行绩效管理，使管理者承担更大的责任。
4．市场经济与第三部门发展
（1）含义
第三部门就是指介于政府部门与营利性部门之间，依靠会员缴纳会费、民间捐款或政府财政拨款等非营利性收入，从事前两者无力、无法或无意作为的社会公益事业，从而实现服务社会公众、促进社会稳定与发展的社会公共部门，其组织特征是组织性、民间性、非营利性、自治性和志愿性。
（2）第三部门的发展
①20世纪40年代之前，第三部门的发展处于自生自发阶段，达到了一定规模，对解决社会问题起到了一定作用；
②40-70年代，西方国家走上了福利国家的发展模式，政府积极干预社会，第三部门在许多领域都呈现出萎缩态势；
③从70年代起，西方国家纷纷进行政府改革，重新放权给社会，在认识到第三部门的重要作用后，逐步与之形成了合作伙伴和盟友关系；
④进入90年代以后，世界各国的第三部门快速发展，并出现了国际化趋势。
国外学者科坦认为，第三部门已经经历了四代发展。第一代第三部门的工作重点放在救济和福利性服务上，主要表现在为社会群体提供诸如食品、医疗、收容等服务上；第二代第三部门将重点转移到了小规模的、以自力更生为基础的社区发展；第三代组织则将可持续发展作为目标，完善各种制度建设，增强与政府部门的合作；第四代第三部门试图在全国范围和全球范围内形成联盟，促进制度和结构的改革。
（3）第三部门发展的意义
第三部门发挥着政府、市场不可替代的作用。政府的职能正在被重新认识、重新定位，公共服务中，政府独占的分量越来越小，具有竞争性的领域在不断扩大，政府不再是公共服务的惟一提供者，政府与民间的合作日益增多，民间的力量在国家治理中正发挥着越来越重要的作用，其中各种社会中介组织在西方各国尤为发达。从学科发展的视角看，西方第三部门的迅猛兴起，实际上构成了公共行政学向公共管理学演变的深厚社会基础。
5．治理理论与公共管理变革
（1）治理理论的内涵和特征
①治理的六种定义：
a．作为最小国家的管理活动的治理，它指的是国家削减公共开支，以最小的成本取得最大的效益。
b．作为公司管理的治理，它指的是指导、控制和监督企业运行的组织体制。
c．作为新公共管理的治理，它指的是将市场的激励机制和私人部门的管理手段引入政府的公共服务。
d．作为善治的治理，它指的是强调效率、法治、责任的公共服务体系。
e．作为社会—控制体系的治理，它指的是政府与民间、公共部门与私人部门之间的合作与互动。
f．作为自组织网络的治理，它指的是建立在信任和互利基础上的社会协调网络。
②从治理理论所包含的内容和所强调的重点来看，治理理论具有如下一些特征：
a．治理理论认为政府并不是国家惟一的权力中心，各种机构（包括社会的、私人的）只要得到公众的认可，就可以成为社会权力的中心。因此，治理意味着来自政府但又不限于政府的社会公共机构和行为者。
b．在强调国家与社会合作的过程中，模糊了公私机构之间的界限和责任，不再坚持国家职能的专属性和排他性，而强调了国家与社会组织间的相互依赖关系。
c．治理强调管理对象的参与，希望在管理系统内形成一个自组织网络，加强系统内部的组织性和自主性。
d．在政府完成社会职能的手段和方法方面，政府除了采用原来的手段之外，还有责任采用新的方法和措施，以不断地提高管理的效率。
（2）治理理论产生的背景
①最为根本的因素之一是国际经济一体化及全球化给社会带来的全面影响，尤其是对公共行政管理的影响。
②工业主义和理性主义对于公私管理的共同启示。
③治理理论的产生受惠于信息技术的发展和广泛应用。信息技术的发展和应用对于管理的影响是革命性的。
④民主化进程的推进和市民社会的发展推动了治理理论的产生。民主化意味着国家与市民社会之间的良好合作，意味着国家与公民的共同参与，意味着公民的自治和自理。这些发展趋势都为治理理论的产生提供了现实的需要和动力。
（3）网络治理
网络不同于科层，网络是自我组织的，它不是命令等级和科层链条的一部分。网络的要义在于，它是基于共同准则的相互性逻辑，不是正式的权威关系。如果网络中的控制过于严密，网络就不再是网络，而是变成了科层结构。因此，与市场中的行动者一样，网络中的行动者是自主的，这不同于科层下的行动者，科层下的行动者有着一定的依附关系。表l-2进一步细化地描述了科层与网络的特征。
表l-2　科层与网络的特征

	科层	网络
管理结构	集权化；明确的分工；部门主义	分权；交叉部门，整合结构
执行过程	自上而下	自下而上
治理风格	规则治理；明确的控制权；政府治理	放松管制；市场导向；沟通
优势	明确的命令：和控制；基于代议民主的合法性；专业能力；稳定性；自治	相互支持的收益；学习和发展能力的机会；地方知识可能性；灵活性；整体主义观点
问题	执行赤字；缺乏局部知识；对付复杂的、动态的和分散的社会政治子系统的问题	无法形成集体决策；目标和方法会产生冲突；协调赤字；分割化

（4）治理与公共管理变革
①治理理论兴起是实践中公共管理变革的结果；
②治理理论对公共变革提供理论的支持和指导。
③在治理理论推动下的西方国家公共行政体制改革
a．从政付论断走向市场参与；
b．从科层官僚组织走向扁平式结构；
c．从集权行政走向分权行政；
d．从传统行政走向服务行政。
三、公共管理在中国的兴起与发展社会
1．公共管理在中国的兴起
（1）计划经济体制的弊端
①政企不分；
②权力过于集中，缺乏分权机制，使地方积极性无法发挥。
③社会平衡机制主要由平均主义的分配政策执行，是扩大再生产缺乏动力，造成社会资源的浪费；
④政治民主化、科学化、制度化薄弱，尤其是公共决策的科学化、民主化程度低，难以制定出合理、全面、正确的计划和政策。
（2）由计划经济向市场经济转轨面临的复杂情况，需要政府进行变革
由计划经济向市场经济转轨，政府必须发挥重大的关键性作用，这要求政府：
①清楚界定自身职能，削弱甚至取消对微观经济的直接干预，强化宏观经济方面的职能；
②要对市场机制的结合进行扶持和指导，促进市场机制的发育和发展。
只有一个有能力的政府才能承担起这个责任，政府只有变革才能迎接这个挑战。
（3）市场职能的深入发展，要求对政府管理职能进行彻底变革
政府职能转变能否成功取决于：
①政府自我改革的勇气和魄力；
②非政府组织的发育；
③能不能加强政府公共管理和公共服务的职能。
2．中国公共管理面临的挑战
（1）建立和完善市场机制，促进市场主体的发育，培育市场主体，消除市场障碍，保障物价稳定。
（2）刚建立起来的公共管理体制还很脆弱，受到传统计划经济体制的强大惰性制约，许多方面不能适应市场体制的发展需要，还需要进一步深化政府体制改革。
（3）公共管理的质量依存于一支高效廉洁的国家公务员队伍，我国政府部门的一些公务员素质与能力不能满足市场经济发展和公共管理的要求。
3．公共管理在中国的发展趋势
（1）我国新公共管理赖以存在的运行环境发育并不成熟
①市场经济发育方面
总体水平仍然很低，地区发展不平衡现象仍相当严重，自然经济、半自然经济在中国，尤其是广大农村地区仍占很大比重。
②社会自治能力方面
中国长期以来一直处在“强国家、弱社会”的状态，社会自治能力严重萎缩。中国社会上的一些非政府组织和其他非营利组织，相当一部分没有真正履行自身的职能——自治职能，带有强烈的官方色彩，呈现“官民二重性”的特点。
③经济技术方面
中国的经济和科学技术远远没有达到后工业社会水平，落后的经济技术水平在一定程度上限制了新公共管理理念的发展和实践。
（2）中国新公共管理改革
①创新公共管理理念；
②转变政府职能，创新政府管理手段；
③理顺政府与市场的关系；
④培育社会中介组织，建立国家与社会的合作；
⑤重视公民参与管理的积极性，实现管理民主化；
⑥公共管理的法制化。

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