张永桃《行政管理学》笔记和考研真题详解

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内容简介、编委
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第1章　绪　论
　1.1　复习笔记
　1.2　考研真题与典型题详解
第2章　行政权力
　2.1　复习笔记
　2.2　考研真题与典型题详解
第3章　行政职能
　3.1　复习笔记
　3.2　考研真题与典型题详解
第4章　行政组织
　4.1　复习笔记
　4.2　考研真题与典型题详解
第5章　行政领导
　5.1　复习笔记
　5.2　考研真题与典型题详解
第6章　行政决策
　6.1　复习笔记
　6.2　考研真题与典型题详解
第7章　人事行政
　7.1　复习笔记
　7.2　考研真题与典型题详解
第8章　财务行政
　8.1　复习笔记
　8.2　考研真题与典型题详解
第9章　机关管理
　9.1　复习笔记
　9.2　考研真题与典型题详解
第10章　行政监督
　10.1　复习笔记
　10.2　考研真题与典型题详解
第11章　行政效率
　11.1　复习笔记
　11.2　考研真题与典型题详解
第12章　行政改革
　12.1　复习笔记
　12.2　考研真题与典型题详解
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内容预览
第1章　 绪　 论
1.1　 复习笔记
一、行政管理学的研究对象及主要内容
1．行政的含义
行政是指国家行政机关依据国家法律和运用国家法定的权力，为实现国家的社会目标和统治阶级的利益，对国家和社会事务所进行的一系列组织和管理活动。
要科学理解行政的涵义，首先应当明确以下几个方面的关系：
（1）要明确行政与国家的关系。行政的主体是国家行政机关及其工作人员，行政的客体是国家事务，行政的基础是国家权力。行政活动是国家意志的贯彻和执行，是为实现国家的社会目标和统治阶级利益进行活动的，是阶级统治的一种工具。
（2）要明确行政与管理的关系。行政是一种管理活动，具有管理的一般要素和特点。但行政只是管理的一种，是有特定意义的管理。
（3）要明确行政与法律的关系。一切行政活动均以法律为依据，要依法管理，不得越出法律规定的范围。行政是凭借国家法定权力、依法管理国家事务的活动。
2．行政管理学的研究对象
行政管理学是研究行政管理及其活动规律的科学，其研究对象是行政现象，它是研究行政现象、行政过程内在本质联系的科学。
3．行政管理学的主要内容
（1）行政管理的权力主体。指掌握和运转行政组织的行政领导和其他行政人员。
（2）行政管理过程和内容。包括行政决策、人事行政、财务行政、机关行政、行政监督等主要环节。这是一个从决策到用人、管财、内部管理，再到实施监控的完整过程。
（3）行政效率与行政改革。提高行政效率是行政管理的出发点和归宿，不断推进行政改革则是保持行政管理活力和提高行政管理效率的根本途径。
二、行政管理学的产生和发展
1．行政管理学的产生
（1）行政管理学产生的历史背景
行政管理学产生于19世纪末20世纪初自由资本主义向垄断资本主义过渡时期，起源于美国，它的产生是由一系列相关的历史因素决定的：
①社会经济的飞速发展要求加强行政管理实践和行政管理理论的独立、深入研究；
②行政管理学的产生还同这个时期管理思想的突破性进展密切相关；
③资产阶级政治学理论的发展为西方行政学的产生奠定了最重要的理论基础。
（2）行政管理学学科的确立
20世纪30年代，怀特的《行政学导论》、威劳毕的《行政学原理》和费富纳的《行政学》，成为西方早期行政管理学方面鼎足而三的名著。从此时起行政科学的理论体系大体形成，行政管理作为一门独立学科的地位也最终被确定下来。
2．行政管理学发展的几个阶段
（1）科学管理时期
①概述
“科学管理之父”F·W·泰罗代表着管理史上的一个时代——科学管理时代。科学管理时期是行政学的形成阶段。其核心问题和所追求的首要目标是提高效率。为提高效率或生产率，泰罗等提倡整体观念、系统分析、完善组织、强化计划、协调合作、教育培训等一系列科学管理原则。这一时期的行政学家深受泰罗等人科学管理思想的熏陶，根据企业管理的一些理论和原则提出了行政管理的一些原则、原理，力图以此来指导一切行政工作，达到提高行政效率的目的。
②科学管理时期的代表人物及其理论观点
a．怀特、威劳毕等美国行政学家运用泰罗的科学管理理论和方法推进行政管理研究。
b．亨利·法约尔。其主要理论观点有：
第一，管理活动的五个基本要素：计划、组织、指挥、协调、控制。
第二，行政管理的十四项“一般原则”：分工、权限与责任、纪律、命令的统一性、指挥的统—性、个别利益服从整体利益、报酬、集权、等级系列、秩序、公正、保持人员稳定、首创精神和集体精神。
c．马克斯·韦伯。被称为“组织理论之父”，提出官僚集权组织理论。官僚集权组织的特征有：
第一，实行分工，明确规定每一个成员的权力和责任，并且把这些权力和责任作为正式职责而使之合法化；
第二，通过正式考试或者训练教育而获得的技术资格来挑选组织中的成员；
第三，在一般情况下，所有担任公职的人员都是任命的；
第四，行政管理人员领取固定的薪金，他们是专职的公职人员；
第五，行政管理人员不是他所管辖的那个单位的所有者；
第六，行政管理人员要遵守组织中规定的规则和纪律。
d．古立克。他提出了管理“七职能说”（POSDCORB，即计划、组织、人事、指挥、协调、报告、预算）。管理七种职能说被视为20世纪行政学理论的基石，这七个职能既构成了行政管理活动的基本内容，也为行政机关开展行政活动提供了基本指导原则。
e．厄威克。他提出了适用于一切组织的八项原则，分别是：目标原则、相符原则、职责原则、组织层级原则、控制幅度原则、专业化原则、协调原则和明确性原则。这些原则至今仍被西方行政学奉为行政组织的基本原则。
③科学管理时期行政学理论的主要发展
这一时期的行政学家从科学管理理论中得到启迪，积极将这一理论的许多原理、原则吸收、移植到政府行政研究中去。
a．根据科学管理理论的整体系统性原则，开始重视对行政管理过程的考察，从行政管理的总过程中研究其中各个重要环节以及各个环节间的联系。
b．根据科学管理理论中有关建立合适的组织的原则，注重组织结构的研究，提出了行政管理中的组织原理。
c．根据科学管理理论的计划性和程序化原则，主张行政工作也要先拟定管理计划目标，采用目标分解法，把一个大的行政目标分解为若干层次的小目标，以保证总目标有计划有步骤地实现。
d．根据科学管理理论的协调化原则，强调行政组织与所属人员之间、行政人员之间的合作、协调一致和相互督促。
e．根据科学管理理论的核心原则——效率原则，着力寻求提高政府工作效率和节省政府开支的途径、办法。
④科学管理时期行政学理论的缺陷
a．过分重视和强调机械效率，忽视社会影响、社会效益；
b．偏重于行政现象的静态方面，忽视其动态方面的研究；
c．偏重于组织的功能，忽视组织中人的作用；
d．偏重于理论的研究，寻求普遍适用的原理、原则，忽视时空因素的影响和实际运用；
e．片面强调人的生理能力和物质需求，忽视人的心理因素和精神需要，缺乏对人的尊重。
（2）行为科学时期
①概述
行为科学是研究人的行为以及人与人之间关系的一门学科，最初被称为“人群关系学”。它产生于20世纪30年代，其创始人和早期代表人物是乔治·埃尔顿·梅奥和弗里茨·朱利斯·罗特利斯伯格等。
②行为科学时期代表人物及其理论观点
a．梅奥
梅奥进行了“霍桑试验”，总结出一套有关人际关系的原理、原则，包括：
第一，工人不是只受物质因素制约的“经济人”，而是受各种社会因素影响的“社会人”；
第二，人不是单独的、孤立的、机械的个体，而是复杂的社会系统的成员；
第三，企业中除了正式组织外还存在着无形的“非正式组织”；
第四，管理者要寻求和采取一种以社会和人群关系技能为基础的新的领导方式。
b．巴纳德
巴纳德是行为科学管理理论的重要奠基人。他的主要理论观点和贡献表现在以下几个方面：
第一，运用社会系统的观点推进了对正式组织的研究。巴纳德认为，正式组织是人们自觉的、有意的、有目的的一种协作，是有意识地加以协调的系统。不管是哪种形式或层级的组织，都包含着三种要素：协作意愿；共同目标；信息沟通。
第二，非正式组织理论。巴纳德认为，非正式组织是没有正式结构、不定型的，往往也不能自觉地认识到共同的目的，而是在共同工作中自然形成的一定的态度、习惯和规范。非正式组织对正式组织起着三种作用：从事正式组织难以或不宜沟通的信息、意见；通过对协作意愿的调节维持正式组织内部的团结；避免正式的控制，维持个人品德、个人自尊和独立选择。巴纳德强调，非正式组织的存在可以增强组织功能和使组织更有效率，行政主管人员要重视和创造条件发挥非正式组织的作用。
第三，权威的接受理论。巴纳德认为权威的来源和实质，不在于权威者或发出命令的人，而在于被命令者接受不接受。若被命令者不接受就不存在这个权威。上级的命令要被下级所接受或同意须达到：受命者对命令本身十分明确；受命者认为所下达的命令同他们的组织的目标是一致的；同受命者的个人利益保持一致；受命者有能力遵守或执行这个命令。
第四，组织平衡理论。巴纳德认为，组织的存在取决于组织成员的贡献与满足之间的平衡。一个行政领导者要善于协调贡献与满足之间的平衡关系，不断将组织成员的贡献转换成满足，又利用满足促使组织成员作更多的贡献，这样才能保持组织的活力和发展。
第五，行政主管人员的职能。包括：提供一个正式组织和非正式组织互相合作的信息交流系统，形成一个有效的信息沟通网络；通过合理选用工作人员以及“士气”、“诱惑”、“威慑”等所谓“维持方法”，促使组织成员协力工作，多作贡献；制定目的和目标，其中包括决策和授权。
c．西蒙
西蒙是行政学家中运用行为科学理论研究行政管理最有成就的人之一。他不满意传统的行政学忽视人的因素和静态的研究方法，力主用行为主义的观点和方法研究行政问题，提出要注意对人的行为、非正式组织、决策过程、信息沟通等动态的东西进行研究，形成了行为主义学派。西蒙在行政学理论方面最突出的贡献是把决策概念引入行政管理，建立了一个比较完整的决策理论体系。西蒙主要的理论贡献包括：
第一，他认为，管理就是决论策，决策是行政的中心，行政行为之根本就是组织中决策制定的整个过程。
第二，把决策过程分为三个阶段，即情报阶段、设计阶段、抉择阶段，强调整个决策活动过程，需要对实际情况的真切了解，需要上层和下层的密切配合，需要信息沟通。
第三，重视决策中的所谓“价值”的研究，认为行政决策所涉及的一是价值因素，二是事实因素，前者是目的，后者是手段，强调决策不能只注意事实和过程，而忽视社会的价值。
第四，从决策过程的角度研究行政组织，认为行政组织的作用在于提供一个有利于作出合理决策的组织结构。
（3）现代化管理时期或管理科学时期
①大约从20世纪40年代起，在第三次科技革命浪潮的有力冲击下，管理理论和方法愈益科学化、现代化。由于现代社会科学、自然科学、技术科学以及管理科学新的理论和方法的不断被引进，行政管理学进入了旺盛时期。
②该时期的一个最显著的特色，是把许多社会科学、自然科学、技术科学的最新成果广泛地运用到行政管理学的研究中来，使行政管理学日益成为一门多种学科相互交叉、相互渗透的综合性学科。
③该时期的另一个重要特点是发展迅速，学派林立，呈现出一种日新月异、百家争鸣的局面。其中，从20世纪60年代末、70年代初开始出现的“新公共行政学”，对传统的行政管理学提出了挑战和许多富有创意的“转变”或“修正”，其主要代表人物有弗兰克·马里尼、乔治·弗雷德里克森等。
三、学习研究行政管理学的意义、原则和方法
1．学习研究行政管理学的意义
（1）有助于掌握现代行政活动规律，正确运用国家权力，正确行使国家的管理职能，有力地推动社会经济文化的发展。
（2）有助于用科学的理论指导和推动行政管理体制改革，不断改进政府行政管理，以利于经济体制改革的深化和政治体制改革的展开。
（3）有助于从根本上认识管理的重要性，努力实现行政管理的科学化、法制化和现代化，更好地推进社会主义现代化建设事业的发展。
（4）有助于增强广大行政人员的现代管理意识，全面提高其基本素质和管理水平，造就一支适应社会主义现代化建设需要的行政管理队伍。
2．学习研究行政管理学的指导原则
（1）必须坚持科学理论的指导。
（2）必须立足中国国情，直接面向中国改革与建设的实际，着力为中国的改革与建设事业服务。
（3）必须以科学的态度广泛吸取各国先进的理论和经验。
（4）必须用发展的观点来对待这门科学。
3．学习研究行政管理学的方法
（1）理论与实际相结合的研究方法。即一方面要注重基本理论、基本知识的把握，积极进行理论研究和理论探索；另一方面又要紧密联系中国的实际，必须从中国的具体国情出发，研究中国的实际问题。
（2）比较研究方法。即对不同国家的行政管理制度或其中的某个方面（行政组织、人事行政、管理方法等）进行分析比较，探究异同，权衡利弊，取长补短。
（3）系统研究方法。即运用系统工程的理论和方法来分析研究行政现象和行政过程，把行政的各种构成要素以及管理的各个环节、各个层次，都当作一个互相关联的系统整体进行全面的考察和分析。
（4）综合研究方法。即要综合运用与行政学密切相联系的各种学科理论、知识以及反映社会生活各方面的客观规律。
（5）案例分析方法。即对已经发生的真实而典型的行政事件或问题，通过广泛收集各种相关资料并分析整理，按照客观公正、实事求是的原则得出结论，提出意见，以供有关方面分析研究和借鉴之用。

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