5．宪法的起草及通过

要求把握：民国时期对于宪法的基本认识，民国时期修宪的基本过程和特点，宪法在民国时期的实际作用。

　　厘清宪法在各层次的含义，以便于了解民国时期政治的变化：

　　（1）近代宪法的概念在于规范整个社会和国家的属性，非一般的法律规定，是以修宪立国和修宪确保国家制度改变或延续之合法，而非传统国家与法的关系。由于改造社会的途径不同，对于宪法重要性也就有不同的认识，其中包括近代民族主义、中国革命等问题。

　　（2）就法律修订体系化和程序化而言，包含最基本的近代政治民主原则的宪法尤为突出，修宪过程充分展示了立法过程和法律权威的扭曲。

　　（3）在法律史研究上，应关注宪法起草、公布、执行、解释、修正几个环节，每个环节上都有其特定的历史背景、人物特征和文本变化的具体原因。

　　（4）从宪政史整体了解宪法在国家政治生活中的作用。从预备立宪到中华民国宪法最后完成的大转变中，宪法可以是制度的保障，也可以是宣传的武器，更可作为政治斗争的工具，但原本意义上的宪政并未实现。宪法表面上在国家政治生活中日益重要，但宪法精神却有反向之发展。

　　由于对近代国家建设道路认识上的不同，宪法先是被戴上神圣的光环，从而担负起无法承受的重负，以至于后来成为可有可无之物。在认识方法上，应对具体环节和整体过程两方面都有所了解。从宪法起草中的简单仿效，到宪法基本内容的确定，进而到宪法精神的确立，最后环节远没有完成。民国时期制宪的几个重大过程：

　　（1）辛亥革命前之预备立宪。1906年9月1日，清政府宣布预备立宪，但实际上预而不备。1908年8月2日，颁布《钦定宪法大纲》，仿日本帝国宪法而更过之，但仍不任命起草大臣，迟至1910年11月5月任命溥伦、载泽为纂拟宪法大臣，1911年9月2日完成，但未及交摄政王核准，辛亥革命爆发。11月3日，资政院仓促通过《重大信条十九条》，4日公布，为中国公布的第一个宪法性质的文件，规定采责任内阁制。

　　（2）《中华民国临时约法》。1911年11月13日，各省都督府代表联合会在汉口通过《中华民国临时政府组织大纲》，模仿美国政府组织制度，行总统制共和政府，参议院为国家的立法机关，临时中央审判所为国家司法机关，但组织、职权及活动方式未作规定。

　　1912年3月11日，孙中山颁布《中华民国临时约法》，增加国体定位和人民的权利义务，规定“中华民国由中华人民组织之。”“中华民国之主权，属于国民全体。”中华民国人民一律平等，无种族、阶级、宗教之区别。人民得享有各项自由权：非依法律，人民之身体不得逮捕、拘禁、审问、处罚；非依法律，人民之家宅，不得侵入或搜索；人民有保有财产及营业之自由；人民有言论、著作、刊行、集会、结社之自由；人民有书信秘密之自由；人民有居住、迁徙之自由；人民有信教之自由。人民还享有请愿于议会、陈诉于行政官署、诉讼于法院并受其审判、对于官吏违法损害权利之行为陈诉于平政院、参加任官考试、选举以及被选举等多项权利。规定“中华民国领土，为二十二行省、内外蒙古、西藏、青海。” 宣布中国是主权独立、统一的多民族国家。规定国家制度实行三权分立下的内阁制，“以参议院、临时大总统、国务员、法院，行使其统治权”。

　　《临时约法》是在孙中山已辞职、袁世凯宣誓就职情况下颁布，决定约法是妥协和应付现实的产物，亦表明修法的随意性，势必成为宣传鼓动、政治斗争的工具，同时也使得立宪、制宪成为各种力量都要利用的口号。

　　（3）《天坛宪草》及其续修。1913年7月12日，国会宪草起草委员会成立。其时，二次革命起，国会多数的国民党议员部分南下，起草工作进行缓慢。9月20日，大纲完成，进入起草条文阶段。又逢二次革命失败，袁世凯压迫国会先选举大总统，后定宪法。10月6日，袁世凯当选第一任正式大总统。之后，袁世凯要求国会先修改约法，又干扰制宪，并与国会争夺宪法公布权。因情况紧急，在未完成地方制度的情况下，10月31日起草委员会仓促完成三读程序。《天坛宪草》规定“中华民国永远为统一民主国”，强调“国体不得为修正之议题”，这在宪法制定上十分突出，充分反映民国初年国体未稳的复杂政治状态。规定了国民一般享有的平等权、自由权，选举与被选举权等权利，有依法缴纳租税和服兵役之义务，以及依法有受初等教育之义务，并规定“国民教育以孔子之道为修身大本”。孔教入宪成为修宪重要问题。坚持三权分立下的责任内阁制。规定大总统有紧急处分权和解散众议院的权力，但紧急处分在国会开会后七日内须追认，解散众议院须参议院2/3以上同意。11月1日，《天坛宪草》咨送国会宪法会议公决。然国会未及讨论，4日，袁世凯下令解散国民党，取消国会中国民党议员资格。由于国会不及法定人数，宪法草案无议决公布之可能。

　　1916年8月1日，国会重开，继续审议并重新三读《天坛宪草》。9月5日、8日和13日，宪法会议完成初读程序，将全案交付审议。9月15日，宪法会议审议会开始开会，至1917年1月10日，大部赞成原案。1月26日至4月20日，宪法会议开二读会，逐条讨论通过，争论焦点是孔教入宪和地方制度，特别是地方制度未完成二读程序。待5月重开审议会时，5月1日，国务院通过参战案，段祺瑞压迫国会通过，造成国会议员及内阁多人辞职，激化府院矛盾。黎元洪于6月12日第二次解散国会，《天坛宪草》再度流产。

　　（4）《中华民国约法》。袁世凯借口宪法起草缓慢，先改约法，变临时为正式。1914年5月1日，公布由约法会议制造的《中华民国约法》，废责任内阁制和国务总理，行大总统制；废国会由立法院取代，实由大总统委任的参政院取代。复辟帝制时，1915年12月14日，袁世凯命参政院推荐人员起草《中华帝国宪法》，以确定主权在君和继承制。

　　（5）安福国会的宪草。1918年8月12日，第二届国会（即安福国会）成立，12月27日开始起草新宪草。1919年8月12日，宪法起草委员会三读完成《中华民国宪法草案》，咨送参众两院。虽名义上不采用《天坛宪草》，但内容大致相当。修正内容规定“中华民国国会无论何人不得兼任两院议员”，“两院议员不得兼任官吏”，改变《天坛宪草》关于两院议员得兼任国务员的规定。规定国务总理及各部总长均为国务员外，大总统得任命其他人员为国务员，但不得过各部总长总额2/3，《天坛宪草》未规定大总统此项职权。规定“大总统得解散众议院，但同一会期不得解散二次”，《天坛宪草》规定大总统经参议院列席议员2/3以上之同意，得解散众议院，但同一会期不得为第二次之解散。规定“两院非各有议员总数1/3以上之列席，不得开议”，改变《天坛宪草》议员总数不过半数不得开议的规定。规定审计院院长经参议院同意，由大总统任命之，《天坛宪草》规定审计院由参议会选举的审计员组织，由审计员互选院长一人。规定对宪法解释遇有疑义时，由参议院院长、众议院院长、大理院院长、平政院院长、审计院院长组成特别会议进行解释，《天坛宪草》规定“宪法有疑义时，由宪法会议解释之”。《草案》扩大了大总统与行政机关权力，分散并削弱国会职权，与段祺瑞建立强势政府实行武力统一政策相一致。宪草未及交国会，因南北议和而搁置，至和议失败，直皖战争爆发，安福国会随即垮台。

　　（6）《曹锟贿选宪法》。1922年第一次直奉战争后，8月1日，第一届国会续行第二期常会开会，为旧国会第二次恢复，随后即宣布制宪为专意先行之任务。10日，宪法会议审议会开会，至11月25日审议工作完竣，主要审议地方制度章，议决增加国权、教育、生计三章，交宪法起草委员会起草，并将未决各事项交起草委员会参考。12月30日，宪法会议开始举行二读会，至1923年1月20日，开会多次，议员就省宪问题展开激烈论争。经反复协商，6月12日，议决以地方分权主义和省县并重主义为制定地方制度原则；对国权一章提出划分国家事权与地方事权、国家官吏采委任制与自治职员采选举制、省有奉行国家法律义务与县有奉行国家及省法律义务、国家不干涉省县自治与省不干涉县自治等七项修订。

　　6月13日，黎元洪被逼离京出走，引发政治动荡，部分议员亦随之出京，制宪工作停顿。留京议员仍以先制宪后选总统为号召，每周仍宣称开会三次，但在南下议员阻止下每每流会。10月5日，曹锟贿选成为大总统。为遮掩丑行，6日宪法会议完成《宪草》二读，8日宪法会议全案三读通过，10日公布《中华民国宪法》。《曹锟贿选宪法》内容与《天坛宪草》及1917年修正基本相同，增加了国权、地方制度章，以及解释权归国会。明确划分中央与地方之间事权，于责任内阁制下实行中央与地方分权制，内容有其合理性及立法上的借鉴价值，但其立法环境却与制度构想大相径庭，加之仓促通过时废弃了教育、生计二章，亦缺施行附则，无法提供实践上积极经验。由于曹锟很快下台，宪法随之废弃。

　　（7）段祺瑞临时政府的《中华民国宪法案》。1924年11月24日，段祺瑞出任临时执政，以为民国法统已成陈迹，须特设机关重新制宪，国会与宪法遭完全废弃。1925年2月1日，善后会议开幕，4月18日，全案三读通过《国民代表会议条例》，24日由段祺瑞公布执行，规定由国宪起草委员会起草中华民国宪法案及其施行附则，限三个月完成，咨由临时执政提出于国民代表会议。8月3日，国宪起草委员会举行开幕式，于12月11日三读通过《中华民国宪法案》。标榜三权分立原则和实行中央与地方分权制，改行大总统制，但部分扩大了众议院的权力。规定将众议院议员由复式选举方法产生，改为由各省区按人口比例由选民直接选出，并得以原选举区选民10人以上连署提议，过半数以上同意撤回之。规定大总统由人民间接选举，由全国选民于每县内各选出大总统选举人一人，集会于国都选举之。规定参议院议决之法律案，须由政府提付于众议院，政府如有异议时，得具案同时提出之；如提案遭众议院否决，有参议院总议员过半数之同意仍执前议时，政府须提付于众议院复议之；但众议院如有总议员过半数之同意仍予否决时，应废弃之，于一年内不得再行提出。规定众议院议决之法律案，除预算外，参议院如有异议时，得于10日内将否决或修正之理由，咨由政府提付于众议院复议之，如众议院有总议员过半数之同意仍执前议时，大总统应即公布之。还规定国民因公共需要，经所属最高地方自治团体或职业团体可决，有提出法律案于议会之权；宪法之解释，中央与地方权限争议之裁决，国务员被弹劾事件之审判，均属于由最高法院与参议院合组之国事法院职权。并规定教育以道艺并重，发挥民主精神为宗旨；国民有免费接受义务教育之权利；国家及地方教育经费，以行政费全额2%为最低限度；学校教育不得为党派主义之宣传。

　　因国民代表会议于战乱中未能成立，《宪法案》无从提交议决，只能作为草案搁置。

　　（8）《中国国民党训政纲领》的颁布。1928年10月3日，国民党中央执行委员会常会通过《中国国民党训政纲领》，主要为确定党与政府及人民之关系和政权、治权行使之分际，训练国民，促进宪政。规定训政期间由中国国民党全国代表大会代表国民大会领导国民行使政权；在国民党全国代表大会闭会期间，以政权托付国民党中央执行委员会执行之；依总理建国大纲所定选举、罢免、创制、复决四种政权，训练国民逐渐推行，以立宪政之基础；行政、立法、司法、考试、监察五种治权，付托国民政府总揽执行之，以立宪政时民选政府之基础；指导监督国民政府重大国务之施行，由国民党中央执行委员会政治会议行之；国民政府组织法之修正及解释，由国民党中央执行委员会政治会议议决之。1929年3月，中国国民党第三次全国代表大会追认文件，规定孙中山的三民主义、五权宪法、建国方略、建国大纲、地方自治开始实行法等遗教具有训政时期中华民国根本法实质，议决不再另订约法。通过《训政时期党、政府、人民行使政权治权之分际及方略案》，规定国民党为求达训练国民使用政权、弼成宪政基础之目的，于必要时，得就于人民之集会、结社、言论、出版等自由权，在法律范围内加以限制。

　　（9）扩大会议派的《中华民国约法草案》。1930年8月7日，国民党改组派汪精卫等与西山会议派谢持等联合阎锡山、冯玉祥、李宗任等地方军事集团，以护党救国相号召，于北平召开“中国国民党中央党部扩大会议”，提出遵照孙中山遗教，召集国民会议，制订训政时期约法。8月27日制定《约法起草委员会筹备方案》，规定自起草委员会成立之日起，限一个月内起草完毕。9月15日，约法起草委员会正式成立，推汪精卫为委员长，郭泰祺为秘书长，并通电全国征询关于约法之意见。起草委员会刚讨论完毕大纲，张学良便率兵入关占领平津，起草委员会随扩大会议退往太原。其后，中央党部决定为集中意见，所有扩大会议委员均加入约法起草委员会，继续起草工作。10月27日，扩大会议议决通过《中华民国约法草案》，于当日正式公布，史称《太原扩大会议约法草案》或《太原约法》。第一章全文照录孙中山《建国大纲》，以示正统；沿袭西方国家宪法原则，强调直接保障人民的平等权和自由权，特别突出人民在训政时期的参政权。规定国民政府五院采分立制，机构设置和职权分配上增加一些制衡内容；国民政府实行委员制，实行集体领导的代表会制；中央与地方权限采均分制，分别规定省制、县制，更接近美国宪法的三权分立及地方自治。还规定普及基本教育，保障学术研究及思想自由，保护一切体力及精神劳动，谋求劳资之间协调等内容。其时，扩大会议派已经在军事上完全失败，故根本没有实行的条件。

　　（10）《中华民国训政时期约法》。1930年11月，国民党三届四中全会通过“召开国民会议案”，定于1931年5月5日召开国民会议，因胡汉民等人反对未能议及约法问题。1931年3月2日，国民党中央常会议决通过由蒋介石等提出的召开国民会议、制定约法案，推定吴稚晖等为约法起草委员。3月9日，约法起草委员会开会，公推王宠惠、邵元冲、邵力子起草初稿，王宠惠主稿。至4月21日，起草委员会全案通过约法草案。4月23日，吴稚晖在国民党中央常会上提出《中华民国训政时期约法草案》，经讨论后议决通过。5月1日，国民党第三届中央执行委员会举行临时全会，全案审议通过，即送国民政府提出国民会议核定。5月5日，国民会议正式召开，至5月12日全案三读通过《中华民国训政时期约法》，6月1日公布施行。《训政时期约法》以1928年《中国国民党训政纲领》为蓝本，加入国民党三全大会通过的《训政时期地方自治实施方略及程序》重要条文，原则规定中华民国之主权属于国民全体，罗列西方国家宪法通常的各项人民自由平等权利，特别强调国民无男女之区别在法律上一律平等，但主旨为强调训政时期中国国民党及国民政府的权责。规定国民政府行使行政、立法、司法、考试、监察五种治权，并训导选举、罢免、创制、复决四种政权之行使。中央与地方权限采均权制，地方分省、县两级制，但省政府受中央之指挥，县政府受省政府之指挥。国家应兴办煤、油、金、铁矿业及创办国营航业，工商业之专利、专卖特许权属于中央；国家对于人民生产事业给予奖励及保护。特别规定三民主义为中华民国教育之根本原则；全国公私立教育机关一律受国家之监督，并负推行国家所定教育政策之义务；学龄儿童一律受义务教育，未受义务教育者一律受成年补习教育。约法解释权由国民党中央执行委员会行使；宪法颁布未规定明确期限，规定全国半数省份地方自治完全成立时期，国民政府应即开国民大会决定宪法而颁布之。

　　（11）南京国民政府的《五五宪草》。九一八事变后，宪政运动随抗日救亡运动兴起而高涨。1932年4月，国难会议在洛阳召开，许多代表不顾政府限制提出各项制宪议案。12月，国民党四届三中全会上孙科等27名委员提出《集中国力挽救危亡案》，经全会决议修正通过，要求遵行建国大纲所规定之地方自治工作，积极进行宪政开始之筹备；拟定1935年3月12日召开国民大会，议决宪法；立法院速起草宪法草案并发表之，以备国民研讨。1933年1月，立法院组织宪法草案起草委员会。2月9日，宪法草案起草委员会正式开会，至4月27日议定起草程序及原则，推定张知本、吴经熊、傅秉常、焦易堂、陈肇英、马寅初、吴尚鹰为初稿起草人，吴经熊为初稿主稿人。吴经熊经一月完成初稿，公开在报章发表。8月31日，初稿起草人参照各项意见，开会逐条详细研究修改，至11月16日拟定宪法草案初稿全案。11月30日，起草委员会开会讨论草稿，至1934年2月23日全案逐条通过《中华民国宪法草案初稿》，由立法院刊布征求意见。3月22日，孙科指派立法委员傅秉常等36人为宪法草案初稿审查委员，至6月29日通过《中华民国宪法草案初稿审查修正案》。9月21日，立法院开始讨论草案，至10月16日完成三读程序，第一次通过《中华民国宪法草案》，随即呈送国民政府转交国民党中央执行委员会审查。12月，国民党四届五中全会推选林森、蒋介石、汪精卫、孙科等46人组成宪法草案审查委员会，进行初步审查。1935年10月17日，国民党举行中央执行委员会常务会议，审核宪法草案，议决以三民主义、建国大纲、训政时期约法精神为本，政府组织应斟酌实际政治经验造成运用灵敏、集中国力之制度，中央与地方职权作大体规定，事实上不能施行或不能同时施行全国的条文以法律规定实施程序，文字务求简明五点原则，令立法院依原则修正草案。10月24日，立法院举行会议审议经审查委员修正的宪法草案，25日三读第二次通过《中华民国宪法草案》。11月2日，国民党四届六中全会开始审议宪法草案，建议将草案送交国民党第五次全国代表大会，由五届中央执行委员会详加研讨。11月12日，五全大会召开，依据审查委员会报告议决接受宪法草案，交五届中央执行委员会决定公布时间并继续修正。12月4日，国民党五届一中全会议决于1936年5月5日宣布宪法草案，11月12日开国民大会，并继续审查。1936年4月23日，国民党中央执行委员会常会讨论通过审议委员会意见，交立法院照行。立法院再依据国民党中常会议决对草案加以修正。5月1日，立法院三读第三次通过《中华民国宪法草案》，呈报国民政府。5月5日，国民政府公布《中华民国宪法草案》，又称《五五宪草》。

　　《五五宪草》规定“中华民国为三民主义共和国”，突出国家意识形态色彩，引起国体永久性及人民信仰自由相悖，以及民族、民生非国体的质疑。对于人民的自由权利采取法律限制主义或间接法律保障主义，重申平等权和自由权，又强调为保障国家安全、避免紧急危难、维持社会秩序或增进公共利益之必要，得制定法律限制人民的自由权利，以国家安全为第一。国民大会代表选举采地域代表制，并兼采人口比例制；职权为选举正副总统、立法院和监察院正副院长、立法委员和监察委员；罢免正副总统、立法司法考试监察各院正副院长、立法委员、监察委员；创制法律；复决法律；修改宪法；议决领土之变更等。总统职权接近于三权分立制下的总统制，但无国会的有效监督和制约。立法院职权有所扩大，得议决法律、预算、戒严、大赦、宣战、媾和、条约各案及其他关于重要国际事项。扩大中央政府权力，压缩原本划归地方的省级权力，规定省长由中央政府任免；县为自治单位，县民直接行使选举、罢免、创制、复决四权，但又受到过渡性条款的限制。在经济、教育方面则明显加强国家统制内容，对于土地所有权未规定最高限额。此外，对于宪法规定未能立即实施者，以过渡性条款加以规定，实际上模糊了其他条款内容权威及实施宪政的期限。

　　（12）国民参政会和政治协商会议对宪草的修正。1939年9月，第一届国民参政会第四次会议在重庆举行，通过《召集国民大会实行宪政决议案》，呈请国民政府明令定期召集国民大会，制定宪法，实行宪政。会后，民主宪政运动再度蓬勃兴起。国民政府遂指定张君劢、张澜等组成宪政期成会，搜集关于宪法草案各项资料及有待研究之问题。11月，国民党五届六中全会决定1940年11月12日召开国民大会。1940年3月，宪政期成会汇集各方面对于《五五宪草》之意见，依宪草全文逐条讨论，分别删改或补充，提出宪法草案修正案，提交国民参政会审议。4月6日，第一届国民参政会第五次会议讨论通过《中华民国宪法草案修正案》，删去争议较大的教育全章，新增中央与地方一章。规定国民大会闭会期间，设立国民大会议政会为常设机构，扩大国民大会的职权，取消总统紧急财政处分权和立法院议决戒严、大赦、宣战、媾和、条约各案及其他关于重要国际事项之权，并且删除五院为中央政府行使行政、立法、司法、考试、监察五权之最高机关的规定，使接近于三权分立制。规定实行中央与地方分权制度。设宪法解释委员会行使宪法解释权，由国民大会议政会、司法院、监察院各推举三名委员组成，委员长由委员互推。修正案送交国民政府后，9月18日，国民党中央执行委员会常会以战争紧张、交通阻隔等因素，议决国民大会延期召开，修正案亦无亦被搁置。

　　1946年1月，政治协商会议在深入讨论修改宪草问题后通过《宪法草案案》，2月1日公布。修改原则共12条，规定：全国选民行使四权，名之曰国民大会，实为无形国大；为实行总统普选制前，由县级、省级及中央议会各级选举机关选举、罢免总统；创制、复决两权之行使由法律另定。立法院为国家最高立法机关，由选民直接选举，职权相当于民主国家的议会。监察院为国家最高监察机关，由各省、自治区议会选举，行使同意、弹劾、监察权。司法院为国家最高法院，不兼管司法行政，大法官由总统提名经监察院同意任命之，各级法官须超出党派以外。考试院职权为公务人员及专业人员考试，委员由总统提名经监察院同意任命之，须超出党派以外。行政院为国家最高行政机关，院长由总统提名经立法院同意任命之，行政院对立法院负责；立法院对行政院全体不信任时，行政院或辞职，或提请总统解散立法院，但同一行政院长不得再提请解散立法院。总统经行政院同意得依法颁布紧急命令，但须于一个月内报告立法院。省为地方自治最高单位，省与中央权限依均权主义规定；省长民选；省得制定省宪，但不得与国宪抵触。人民的自由权利均应受宪法之保障，法律关于人民自由之规定，须出于保障自由之精神，非以限制为目的。选举应列专章，被选年龄定为23岁。设基本国策章，包括国防、外交、国民经济、文化教育各项目；规定军队须忠于国家，爱护人民，超出个人、地方及党派关系以外；外交原则本独立自主精神，履行条约义务，遵守联合国宪章；国民经济以民生主义为基本原则，国家应保障耕者有其田，劳动者有职业，企业者有发展机会；文化教育以发展国民之民族精神、民主精神与科学智能为基本原则，实行教育机会均等，保障学术自由，致力科学发展。规定宪法修改权属立法、监察两院联席会议，修改后条文交选举总统之机关复决。特别强调第一次国民大会之召集方法由政治协商会议协议之。政协闭幕后，即成立宪草审议委员会，由五方面各5名代表，聘请会外专家10名，共35名组成，依修改原则起草宪法草案修正案。3月，国民党六届二中全会决议规定以建国大纲及五权宪法为修宪要旨；国民大会为有形组织，用集中开会之方式；立法院对行政院不应有同意权及不信任权，行政院亦不应有提请解散立法院之权；监察院不应有同意权；省无须制定省宪。退回到战前宪草内容。3月20日，在宪草审议委员会会议上，中共与中国民主同盟代表经协商同意删去无形国大、行政院向立法院负责并得提请解散立法院、省得制定省宪法等内容。但国民党根本否认政治协商会议具有修宪和召集国民大会之权，加之全面内战随即爆发，政协宪草审议工作无结果告终。

　　（13）《中华民国宪法》。1946年11月15日，制宪国民大会在南京召开。然蒋介石11月方匆匆令王宠惠、雷震、吴经熊据政治形势之发展修改宪草，并将修改后的《五五宪草修正草案订正稿》交立法院，令15日前审议完毕，而立法院以资料不足未予审查。18日，立法院院长孙科召集参加国民大会国民党、青年党、民社党和社会贤达代表协商宪草问题。20日，立法院将经协商后的《五五宪草修正草案订正稿》送交国民党中央执行委员会常会审议，当天国民党中常会讨论通过，送立法院完成立法程序。22日，立法院临时会议完成立法程序，通过《中华民国宪法草案修正案》，23日将修正案送国民政府提交国民大会。28日，国民政府主席蒋介石将《中华民国宪法草案》提交国民大会讨论。国民大会的再审议提出提案427件，其中亦有甚为激烈者，并往往以退席相抗拒，争论核心仍为总统地位与职权、中央与地方关系，以及行宪后国民大会应完全行使选举、罢免、创制、复决四种政权等，但审查结果多维持原案。12月25日，国民大会完成三读程序，通过《中华民国宪法》。

　　宪法规定中华民国基于三民主义，为民有、民治、民享之民主共和国；中华民国之主权属于国民全体。规定中华民国人民，无分男女、宗教、种族、阶级、党派，在法律上一律平等；人民享有身体自由权，非经司法或警察机关依法定程序不得逮捕拘禁，非由法院依法定程序不得审问处罚；人民有居住及迁徙之自由，言论、讲学、著作及出版之自由，秘密通讯之自由，信仰宗教之自由，集会及结社之自由，生存权、工作权及财产权之保障，请愿、诉愿及诉讼之权，选举、罢免、创制、复决及应考试服务公职之权；人民之自由权利，除为防止妨碍他人自由，避免紧急危难，维持社会秩序，或增进公共利益所必要者外，不得以法律限制之。国民大会依宪法规定代表全国国民行使政权，由各县市依人口比例、蒙古西藏及边疆民族地区、侨居国外国民、职业团体、妇女团体选出的代表组成；职权为选举总统副总统，罢免总统副总统，修改宪法，复决立法院所提宪法修正案，创制、复决两权除修宪及复决立法院所提宪法修正案，俟全国有半数县市曾经行使创制、复决两权时，由国民大会制定办法并行使之。国民大会于每届总统任满前90日集会，由总统召集之；遇有应补选总统副总统、依监察院之决议对于总统副总统提出弹劾、依立法院之决议提出宪法修正案、国民大会代表2/5以上请求召集时，得召集临时会；国民大会临时会如依总统副总统补选或弹劾召集时，由立法院院长通告集会，如依修宪或代表请求召集时，由总统召集之。中央与地方之权限采取均权制度，明定中央与省、县的权限划分。全国陆海空军须超越出个人、地域及党派关系以外，效忠国家，爱护人民，任何党派及个人不得以武装力量为政争之工具，现役军人不得兼任文官；外交本独立自主之精神，平等互惠之原则，尊重条约及联合国宪章，保护侨民权益，促进国际合作，提倡国际正义，确保世界和平；金融机构应依法受国家之管理，附着于土地之矿及经济上可供公众利用之天然力属于国家所有，公用事业及其他有独占性之企业以公营为原则；国家应给予具有工作能力者以适当工作机会，应实施社会保险制度，实施保护劳工及农民之政策，对于妇女儿童从事劳动者给予特别之保护，劳资双方应本协调合作原则发展生产事业。

　　《中华民国宪法》较之《五五宪草》，在国体规定和直接保障人民的自由权利方面有一定进步；立法院的权力有所扩大，规定行政院应对立法院负责，对于总统职权的行使有所制约；基本采纳了以往对于中央与地方权限划分的规定，并吸取了政协决议中宪草修改原则的部分精神，规定了国防、外交、国民经济、社会安全的基本国策。但宪法未规定国民大会常设机构，并对国民大会职权加以限制，使国民大会仅成为制宪和选举总统副总统的工具。1947年1月1日，国民政府正式公布《中华民国宪法》，12月25日开始实施。1948年 3月29日，行宪国民大会召开，大会除选举总统、副总统外，通过《动员戡乱时期临时条款》。1949年1月14日，中国共产党主席毛泽东发表声明，将废除伪宪法、废除伪法统作为和平谈判条件。4月15日，中国共产党代表团向南京政府代表团提交《国内和平协定》（最后修正案），明确要求废除1946年国民大会通过的《中华民国宪法》。10月1日，中华人民共和国宣告成立，《中华民国宪法》及其整个旧法统终结。

　　本节小结及思考问题：

　　（1）注意政治动乱与修宪的关系，救亡运动与宪政运动的关系。宪政已经成为政治斗争不可缺少的重要内容，内部斗争及外部侵略都可能引发强烈反应，并以修宪内容来表达。

　　（2）党治的特征表明法与不法的界限相当模糊，注意解释权规定和评价标准。

　　（3）政治空间的存在表明各个时期均非铁板一块，特别是一些弱势集团却可以提出进步的宪草，需要对军阀、政党、派别、贤人的进一步研究。

　　（4）注意立法之趋向和民主政治原则。

　　（5）注意对内容文本分析和性质分析的差异，所谓虚伪的判定，实质是现实争夺解释权的问题。

　　（6）注意修宪过程中对于国体、国权的表述，政府组织制度逐渐倾向集体领导、相互制衡，中央与地方分权、均权和地方自治，国教问题，国家干预经济及其作用，教育的宗旨、经费、义务教育等问题的认识与发展趋向。

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