张康之《公共行政学》笔记和课后习题详解

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内容简介、编委
目录
第一章　导　论
　1.1　复习笔记
　1.2　课后习题详解
第二章　行政人员及其责任
　2.1　复习笔记
　2.2　课后习题详解
第三章　公共行政的组织
　3.1　复习笔记
　3.2　课后习题详解
第四章　公共行政的权力及其体制
　4.1　复习笔记
　4.2　课后习题详解
第五章　政府职能与公共事务管理
　5.1　复习笔记
　5.2　课后习题详解
第六章　公共行政的运行机制
　6.1　复习笔记
　6.2　课后习题详解
第七章　公共行政的过程
　7.1　复习笔记
　7.2　课后习题详解
第八章　公共行政的保障
　8.1　复习笔记
　8.2　课后习题详解
第九章　公共行政的效率
　9.1　复习笔记
　9.2　课后习题详解
第十章　行政生态与行政发展
　10.1　复习笔记
　10.2　课后习题详解
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　　新编公共行政与公共管理学系列教材《公共行政学》（张康之、李传军编著，北京大学出版社）是我国高校广泛采用的行政管理学权威教材之一，也被众多高校（包括科研机构）指定为“行政管理学”考研考博专业课参考书目。
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　　张康之《公共行政学》笔记和课后习题详解
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内容预览
第一章　导　论
1.1　复习笔记
一、行政管理、公共行政、公共管理
1．行政管理
（1）“行政”的定义。指政府中的机构和人员为了政府运转的有序化和条理化以及社会运行的稳定和安全而做出的程序化、制度化行为选择的总和。行政是一种特殊形式和有着特殊内容的管理。
（2）行政管理的定义。指行政机关及其行政人员对国家事务、社会事务和机关内部事务的计划、组织、指挥、协调、控制等管理活动。这一概念侧重于技术的问题，追求行政行为的效率。另一方面，“行政管理”的概念又具有普遍的、抽象的内涵。行政管理的体制、机制、程序和方式、方法，不仅仅属于政府，一切巨型化的组织都有着行政管理的问题。
2．公共行政
（1）“行政”概念
①与立法、司法相对应的“行政”。指行政机关实施立法机关所制定的法律的活动。
②与政治相对应的“行政”。认为政治是国家意志的表达，行政是国家意志的执行。
③与管理相对应的“行政”。认为行政活动就是管理活动。国家的立法机关、行政机关和司法机关对社会事务的管理活动，都可称为行政活动。
（2）“公共”的阐述
①“公共”是相对于“营利性的”、“私人的”或“企业的”行政来说的，强调执行行政活动的主体主要是公共部门或公共服务机构，而不是私人企业或私人机构。
②不同的行政管理活动有不同的目的和性质，而公共行政的目的和性质主要是为公众提供服务。
③公共的性质决定了其应负有的社会责任和义务，因此，其工作绩效不能简单地用利润或效率作标准，而必须用服务数量、质量、满足社会需求的程度等多种尺度作标准。
④公共行政的整个活动过程和广大公众的利益有着密切关系，公众需要参与到行政活动中来，这种参与主要表现在公众对政府决策的影响，往往是通过一定的民意代表机构对政府行为进行约束，也通过各种渠道对政府活动进行舆论监督等。
⑤公共行政活动应当具有公开性，公开性一方面说明行政人员的工作要有透明度，让公众知晓；另一方面，说明要让立法机关、司法机关、新闻媒介和公众了解主要的行政工作并随时接受检查、调查和监督。
（3）公共行政的定义
指现代政府特别是狭义的政府（即行政机关）管理社会公共事务、提供公共服务的活动。概括地说，“公共行政”概念的提出是出于下述三个方面的要求：
①是对行政管理范围的确定。指把行政学的研究范围确定在对政府行政管理的研究方面，至于企业中的行政管理问题，则被视为属于私人行政的范畴。
②是对行政体系性质的确认。只有以服务于公共利益和以满足公众需求为出发点的行政体系才能够被称为公共行政。
③是对行政体系外部功能的强调。指公共行政的概念要求把视线放在政府职能上，要求政府超然于社会上的不同阶级、利益集团，在它们之间寻求和建构共同的利益，就这种共同利益是包含在具体的利益实现过程中的普遍性、抽象性因素而言，是公共性的。
3．公共管理
（1）“公共管理”的含义
公共管理是指以政府为核心的公共部门，通过整合社会资源，广泛运用政治、法律、管理、经济等方法，强化政府的治理能力，提高政府绩效和服务品质，以增进和公平分配社会公共利益的管理活动。
①从公共管理主体的角度看，公共管理主体是极其广泛的，除了行政组织外，还包括非营利组织等社会公共组织，但私人企业或私人机构不在此列。
②从公共管理目的的角度看，公共管理活动以追求和增进社会公共利益为价值取向。
③从公共管理手段的角度看，公共管理手段是在公共管理活动中，实现管理功能、顺利达到管理目标的各种具体的方法。
（2）公共管理与私人管理的区别
①公共管理与私人管理的使命不同。公共管理为公众服务，追求公共利益，而私人管理是以营利为目的和以利润为导向的。
②公共管理强调价值与责任。在公共部门，强调经济、效率、效能的同时也应重视公平、公正和民主，在私人部门中，一切以追求利润为主，很少谈及价值，对于权威和责任的划分也是很清楚的。
③公共管理具有很强的政治性。具体表现为：
a．公共管理的主体特别是行政组织本身就具有很强的政治性，虽然是公共服务的提供者，但也是政治权威的执行者；
b．公共管理的运作是在复杂的政治环境中进行的；
c．公共管理的对象是广泛的政府活动。在私人部门，只有行使市场或经济的权威，但不是公权力，所以不具备政治性。
④公共管理行为必须依法做出。公共部门行使权力的时候，必须要在法律允许的范围内，要受到法律的支配。而在私人领域，更多遵循的是契约自由，其内外部的活动在合法的前提下完全可以按自己的意志去做。
⑤公共管理知识的广泛性。公共管理融合了来自于各个相关学科的知识，在知识的构成上具有广泛性。
二、公共领域、公共性、公共物品
1．公共领域
“公共领域”的概念
行政学和政治学中的公共领域是指那些与市民社会相对应的社会生活内容，是围绕着公共部门的核心而展开的公共生活形态。公共领域是规范和规则的领域，是一定的人群、集团或民族、国家整体上的总体性得以实现的领域。一般把公共部门、政府领导下的社会生活看作公共领域的基本内容。在公共领域中，最为突出的特征是非交换性，属于公共领域的一切都是不可交换的。公共领域是规范的领域，是一切社会生活规则的生成和供给的领域。公共领域通过三种传播方式得以形成：①是亲身传播的方式；②是传统大众传媒，包括广播、电视、报纸等媒介方式；③是网络，在网络的诸种用途中，目前各种形式的BBS是公共领域的主要表现方式。
2．公共性
公共性主要是指公共部门、政府的属性。在一般情况下，指政府制定与执行公共政策应根据社会的共同利益和人民的意志，以求最大可能地保证公民利益的实现，即政府产生、存在的目的是为了公共利益、公共目标、公共服务以及创造具有公益精神的意识形态等。
3．公共物品
（1）公共物品的含义。
纯粹的公共物品是指这样的物品，即每个个人消费这种物品不会导致任何其他个人对该物品消费的减少，又称公益物品。
①非排他性。指一旦公共物品被提供出来，不可能排除任何人对它的消费。
a．任何人都不可能不让别人消费它，即使有些人有心独享对它的消费，但在技术上是不可行的，或者虽然在技术上可行而成本却过高，因而是不值得的；
b．任何人自己都不得不消费它，即使有些人可能会不情愿，却无法对它加以拒绝；
c．任何人都可以恰好消费相同的数量。
②非竞争性。指一旦公共物品被提供出来，没有必要排斥任何人对它的消费，因为该物品消费者的增加并不引起边际成本的任何增加。
（2）公共物品的分类
①纯公共物品与准公共物品
a．凡是能够严格满足非排他性和非竞争性特征的物品就是纯公共物品。包括：国防、公共安全、外交、法规政策、环境保护、基础研究、空间技术、灾害控制、交通管制系统以及其他基础设施。
b．凡是不能严格满足非排他性和非竞争性特征的公共物品就是准公共物品。又分为俱乐部产品和公共资源。
②公共产品和公共服务
a．公共产品。指看得见、摸得着的公共物品，如公共设施。
b．公共服务。指政府机关及其工作人员满足社会公共需要、提供公共产品时的劳务行为的总称。
③全国性的公共物品和地方性的公共物品
a．全国性的公共物品。指由国家或中央政府提供的物品和服务，如国防、外交、全国性的法规、政策等；
b．地方性的公共物品。指由地方政府所提供的物品或服务，如城市基础设施、地方性法规、政策等。
三、统治行政、管理行政、服务行政
1．统治行政
（1）国家对社会的管理
①集权管理。指国君一人掌握着国家的最高统治权，行政权与司法权没有严格区分。
②“权治”管理。指权力是管理的最后依据，即使在管理过程中生成一些权术，也是建立在权力的基础上的，如果有法律，法律也是从属于权力的。
③强制管理。这一时期的管理方式在根本性质上就是统治，表现出一种强制性的特征。
（2）在农业社会，国家、政府及其行政，都属于统治型社会治理体系的构成要素。这个时期的行政是从属于国家统治目的的，行政主体是统治阶级的政府，表现为统治阶级精英分子集团的管理活动，是阶级的行政，属于统治行政的范畴。
2．管理行政
社会公共事务管理不仅是国家政治生活的中心内容，而且也是目的，管理就是目的，这种以管理为目的的行政称为管理行政。管理行政是对现代行政职能方面的描述，就其性质而言，这种行政也可以称为公共行政。公共行政就是现代政府出于服务社会公共利益的目的，通过自身管理的途径而有效地实现社会公共事务管理的活动。管理行政也就是公共行政，是公共行政的现代形式。
3．服务行政
（1）服务行政的含义
服务行政是指政府公共部门在运行和发展中遵循公民至上理念、以回应公民需求、实现公共利益为目标的新型治理模式。服务行政与统治行政和管理行政的最大区别在于其服务导向和公民本位。
（2）服务行政的特征
①服务导向而非控制导向。在服务行政中，政府与公众之间的关系由治理者与被治理者之间的关系转变为公共服务的提供者与接受者之间的关系。政府行使公共权力主要是为了实现公共利益、有效提供公共服务和主动为公众谋福利。
②公正导向而非效率导向。服务行政确立了公正导向，强调公正前提下的效率并用公正激发效率。
③公民本位而非政府本位。服务行政本质上是公民本位，政府管什么不管什么，全看社会和公民是否需要，并以此作为政府职能定位的依据。
④开放式行政而非封闭式行政。服务行政是开放的行政，强调行政决策中的公众参与。
⑤德治和法治的有机结合。服务行政将德治和法治有机地结合起来，是对以往社会治理成就的继承和创新。
四、公共行政学的发展阶段
1．建构阶段
（1）l9世纪中后期，资本主义的自由竞争开始逐渐为垄断所取代。因垄断造成的社会问题已经无法在社会的自治中得到解决，它需要政府出面。
（2）到了l9世纪末，一方面，垄断资本主义造成了“行政国家”出现；另一方面，提出了专门研究政府行政体制和行为的要求，即行政学的出现。
（3）在近代社会的早期，随着资本主义因素的发展，市民社会迅速地成长了起来。
（4）在启蒙时期思想家们的著作中，行政学研究的基本原则和理论前提都已经确立了起来。
①威尔逊。在1887年的《政治学季刊》上发表的《行政之研究》一文成为行政学诞生的标志性文献。威尔逊的主要贡献在于提出了政治与行政二分原则的思想。
②古德诺。在1900年发表了《政治与行政》一书，对威尔逊的这一思想作了进一步的阐发，从而使“政治与行政不同”的思想得到了广泛的传播。
③马克斯·韦伯。在1922年发表《社会组织与经济组织理论》一书。建构官僚制理论，解决了威尔逊思想付诸实施的技术性问题，即韦伯的官僚制理论已经把威尔逊的思想变成了可以实施的制度性方案。
④泰勒。在1911年发表《科学管理原理》。
⑤法约尔。在1916年发表《工业管理与一般管理》。
⑥怀特和威洛比。分别于l926年和1927年出版了《行政学导论》和《公共行政原理》，标志着行政学理论体系的形成。
⑦古立克和厄威克。1937年，共同编辑出版《行政科学论文集》，标志着行政科学达到一定高度。
（5）1930年，国际行政科学学会在西班牙首都马德里成立。l936年，美国罗斯福总统在新政时期成立了总统的行政管理委员会。l939年，美国公共行政学会正式成立，从公共行政实践的角度证明了公共行政学的发展。
2．行为主义阶段
（1）霍桑实验的基本结论
①工人是“社会人”而不是“经济人”；
②金钱不是唯一的激励因素，存在着社会的、心理方面的激励因素；
③除了正式组织之外，非正式组织有非常重要的作用；
④新型的领导者所具有的不是以工作为中心的技术技能，而是以人为中心的社会技能。
（2）马斯洛的需要层次论、赫茨伯格的激励一保健因素理论、麦格雷戈的x—Y理论、卢因的团体动力学、弗鲁姆的期望理论、斯金纳的强化理论、阿吉里斯的的不成熟一成熟理论、坦嫩鲍姆和施密特的领导方式连续统一体理论、布莱克和穆顿的管理方格法等等。这些理论和学说的提出，大大丰富了行为科学的学科内容，推动了行为科学的扩展和泛化。
（3）西蒙。在1947年出版著作《行政行为：行政组织决策过程的研究》
①提出管理就是决策。决策过程和决策行为存在于一切组织的行政管理过程之中；
②研究了决策行为的心理环境，借助于心理学的研究成果对决策本身和决策过程及程序进行了科学分析；
③与“完全理性”、“寻求最优”的“经济人”不同，“行政人”是在“有限理性”的范围内运用相对简单的经验方法，按照“满意原则”挑选决策方案并进行决策的；
④对程序化决策和非程序化决策进行了区分和分析；
⑤从决策的角度，对权威、信息沟通、效率、认同、组织目标和组织系统、信息处理技术等问题进行了分析和研究。
3．公共政策阶段
（1）包括社会科学和自然科学在内的诸多学科的不断发展为政策科学的形成提供了一定的理论基础和实用技术，现实压力和未来需要为政策科学提供了有力的发展动力，促使公共政策分析成为公共行政学研究的重要领域，公共行政学的发展进入了公共政策阶段。
（2）关于公共政策的确切含义，一直未能统一起来。
（3）拉斯维尔和伦纳于1951年合著的《政策科学：范围与方法的最近发展》一书标志着现代政策科学的发端。
（4）耶鲁大学的经济学家林德布洛姆。论文《“渐进调适”的科学》被认为是渐进主义决策理论的代表作。他认为整个政策制定过程是为了响应短期政治条件而做出的一系列渐进式决策。他的核心思想是：政策制定不取决于政策制定者的意愿，而是决定于具体的事件和环境。
（5）以色列耶路撒冷希伯来大学教授德洛尔。于1967年在《公共行政评论》杂志发表论文《政策分析员：政府机构中的一种新的职业角色》。强调政策分析是一种综合运用多种学科和多种方法的更高级的知识形式，特点在于集中研究公共决策和公共政策的制定过程，扩大了决策和政策制定的范围，强调创造性的、新的政策备择方案，广泛运用各种知识、模型和方法，重视对未来的长远预测，所进行的分析是灵活的和系统的。
（6）在整个70年代，政策科学的理论和技术不但在许多国家得到了广泛应用，而且由于其潜力和普遍的适用性，同时也在私营部门得到了推广。
4．新公共行政阶段
新公共行政的理论观点：
（1）新公共行政理论在批判主流行政学的效率经济观的基础上提出价值考量。新公共行政理论认为，公共行政不仅仅是执行政策的工具，行政人员本身就应该决策，它更影响着公民的福利，其目的在于创造人类的幸福，担负着更广泛的社会责任，因而必须重视价值观的引导。同时，新公共行政运动要求，在行政研究的过程中，学者应以专业的知识、才能从事价值判断，并将价值理论放在优先考虑的位置。
（2）主张社会正义和社会公平。新公共行政理论认为，实现社会正义和社会公平是公共行政的根本目的，也是新公共行政学的理论基点以及与传统行政学的最重要的差别。因此，有必要把社会公平作为行政原理和政府目标的一部分，并作为政府基本的价值标准之一。
（3）主张改革的、入世的、与实际过程相关的公共行政学。新公共行政理论主张，公共行政的研究应适应现代社会的要求，在研究领域乃至研究方法上做一次飞跃。
（4）主张构建新型的政府组织形态。新公共行政理论认为，当代公共行政发展的动力来源于对行政组织进行变革的需要。特别强调封闭体系的观念必须让位于开放体系的观念，以高度的公共责任感关注民主社会中的政策问题。
（5）主张突出攻府行政管理的“公共”性质。指出公共行政的特性在于“公共性”，是建立在信念与价值之上的，必须包含对公共利益的回应，必须强化公民精神和服务理念。
（6）提出民主行政的理念。新公共行政理论将民主视为一套价值观，认为民主行政应当把公众需要作为行政体系运转的轴心，认为公众的权利或利益应高于政府自身的利益扩张和满足，政治的民主也只有在民主的行政过程中才能实实在在地体现出来。
5．新公共管理阶段
（1）“新公共管理运动”的主要内容
反对低效和浪费，实行私有化；以市场取代官僚组织，将企业管理方法引入政府管理；在行政管理中引入竞争机制，在公共服务中坚持顾客导向等等。
（2）新公共管理运动主要解决的问题
①重新调整政府与社会、政府与市场的关系，减少政府职能，以求使政府“管得少一些但要管得好一些”；
②尽可能地实现社会自治，鼓励社会自身的公共管理，也就是利用市场和社会力量来提供公共服务，以弥补政府自身的财力不足；
③改革政府部门内部的管理体制，尽可能地在一些部门中引进竞争机制，以提高政府部门的工作效率和社会服务质量。
（3）“重塑政府理论”
①起催化作用的政府，掌舵而不是划桨；
②社区拥有的政府，授权而不是服务，服务由社区提供；
③竞争性的政府，把竞争机制注入到提供服务中去；
④有使命感的政府，改变照章办事的组织；
⑤讲究效果的政府，按效果而不是按投入拨款；
⑥受顾客驱使的政府，满足顾客的需要，而不是官僚政府的需要；
⑦有事业心的政府，有收益而不浪费；
⑧有预见的政府，预防而不是治疗；
⑨分权的政府，从等级制到参与和协作；
⑩以市场为导向的政府，通过市场力量进行变革。
五、行政体系的结构
1．行政体系的主观结构
行政体系的主观结构是指行政权力、行政法律、行政政策和行政管理方法等一些属于精神形态的主观要素所构成的各种关系的总和，是行政体系的主观形式。在广义上，行政体系的主观结构也应包括占支配地位的政治观念、思想意识形态和文化心理结构等因素。
2．行政体系的客观结构
行政体系的客观结构系统是行政体制、行政组织、行政机构和行政人事资源等物质性客观要素之间关系的存在和运作方式，是行政体系的客观形式。广义地讲，行政体系的客观物质环境因素也是行政体系客观结构系统的要素。因为，行政体系的客观物质环境影响和制约着行政体系的客观结构。行政体制的选择、行政组织的建立、行政机构的设置、行政人事的状况等，都在很大程度上取决于行政体系的客观物质环境的状况。
3．行政体系的价值结构
行政体系的价值结构主要是指行政组织、行政人员或公务员的行政意志、行政义务、行政责任和行政人格等基本要素所构成的调节系统，是深藏于行政体系的客观结构系统和主观结构系统之中的。
（1）行政组织是行政体系中最主要的实体性因素，是一个从中央到地方层层分类的组织体系。
（2）行政组织活动或行政行为是由行政人员来执行的，没有行政人员也就无所谓行政组织。
（3）行政组织的存在与发展需要具备一定的物质条件，主要是指人事资源。
（4）行政体系并不是社会生活中唯一的系统，一切行政关系和行政行为都是发生和存在于具体的社会环境之中的，因而存在着行政主体与行政环境之间的关系。
（5）担负着国家和社会公共事务管理的行政组织是一个权力组织。权力的运行方式，对社会财富的分配、社会生活的安定、政治观念的认同有着重大的影响。行政意志、行政义务、行政责任和行政人格发挥着重要的调节作用。

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